片区开发存量TOT模式研究分析.docx

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1、近些天关于存量TOT的议论又热了起来，好像新式武器被发明出来了一样，后台咨询的也比较多，这里系统介绍一下TOT,并且统一答复一下：传统存量TOT是一种较好的资金筹集方式，但由于模式对象所限，目前已大多无法合规操作,近年较为常见的是采取评估虚高的方式制造隐性债务，然后通过政府付费的方式逐年偿还回去的违规举债方式。因此，主管部门也开始关注并叫停了这一做法。健康和前沿的TOT实践，是用于TOT化解存量债务。一、TOT愈来愈神鬼莫测(一)文件指出的传统TOT模式内容01发改部门对于传统TOT的指导意见发改投资20171266号文国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知是鼓

2、励采取TOT系列模式盘活存量资产的重要文件。文件提出了“分类实施，规范有序盘活基础设施存量资产”的操作思路，给出了TOT系列模式的一些简单类型：“对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况,可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TO0)、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本”。对于政府方参与投资的PPP项目，文件提出“可通过股权转让等方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人”。对于非PPP的在建基础设施项目，文件提出“也可积极探索推进PPP模式，引入社会资本

3、负责项目的投资、建设、运营和管理，减少项目前期推进困难等障碍，更好地吸引社会资本特别是民间资本进入”。02财政部门对于传统TOT的记载叙述财金2014113号文附件名词解释中内容：转让运营移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT),是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。改建-运营-移交(RehabiIitate-OPerate-TranSfer,ROT),是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。财

4、政部办公厅关于征求政府和社会资本合作模式操作指南修订稿意见的函(财办金201994号)：“转让-运营-移交(TranSfer-OPerate-TranSfer,TOT),是指政府将存量项目股权、资产所有权或经营权通过转让方式有偿移交给社会资本或项目公司，并由其负责运营维护，合作期满后移交给政府的项目运作方式”。(二)传统TOT模式利弊分析TOT的优点在于，与类似规模项目相比，操作比较简便，资金用途较为灵活；同时，对于盘活存量资产、社会资本发挥运营优势等，具有一定意义。TOT的缺点也比较突出，其规模依赖于标的物的规模，一般很难合规放大和任意拓展。同时，一些附带人员等条件以及社会公众的反对意见，也

5、有可能增加项目难度而导致无法进行。在很多公用事业项目中，基于类似水土不服的原因，社会企业投资人的运营管理水平并不显著高于当地政府及其国有企业；或者，换个角度来说，运营水平高出的部分，并没有超出需要解决社会等因素和附加的人员等条件那么多。平台公司（合规转型后）的参与，起到了筹集资金的作用，有可能对其他附加社会和人员等因素条件起到缓解作用，但是有可能并没有提高运营水平。更加重要的问题是，可挖掘市场化收入项目的逐渐减少，是传统TOT项目难以拓展的主要原因。（三）TOT发展趋势01市场收益项目已被挖掘殆尽近年来，学者们对于PPP项目管理库内新增TOT项目呈下滑趋势的原因，从监管等方面，提出了多方面的分

6、析意见；但是，TOT项目绝对增量的下滑，主要还是项目自身的原因。首先，传统TOT项目，在较大程度上依赖项目自身收益；与使用者付费类型项目的趋势一致，有市场化收益项目已逐步被挖掘殆尽，是TOT项目绝对增量减少的主要原因。02T0T的发展趋势并没有减弱对于传统TOT项目的增长趋势，不宜用绝对增量的角度来考察，因为在中短期限内，可做的存量项目是有上限的，即使其他条件允许，也不可能无限制地做下去。从这个角度来说,TOT的发展趋势并没有减弱，如果以可做项目为分母，实际上有可能是出现了加速挖掘潜在TOT项目的趋势。2019年下半年以来，我们在参与的PPP项目中，发现TOT所占比重呈现明显增加趋势，而且，其

7、中很多项目条件并不成熟，甚至,很多项目出现了明显的违规举债做法。03化债模式是TOT未来发展趋势同样是筹集资金，筹资与化债的方式，在路径方法上，是有很多共同之处的。2018年以来，公开网络披露的存量债务处置办法，主要有安排财政资金偿还，（2）出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还，（3）利用项目结转资金、经营收入偿还，（4）合规转化为企业经营性债务，（5）借新还旧、展期等，（6）破产重整或清算。在上述公开网络信息披露的处置办法之中，很多难以有效化解债务，特别是其中第（1）（5）（6）条。其中使用最多的，也是最无奈的，是第一条“安排财政资金”，特别是“卖地”，借用某些公号所说的“如果不行，就卖两

8、块地”。而第五、六条，借新还旧和破产清算，很难将其考虑为“化解”途径。借新还旧只是改变了债务的期限结构，债务并没有化解；而破产清算如果可以无副作用适用的话，那早就会得以应用了。这就促使第（2）出让政府国有资产权益、（3）利用项目收入、（4）转化为企业债务等方法变得至关重要，而TOT模式作为此三点的交集，临危受命的角色设定就更加突显出来了。04当前传统TOT的违规日趋严重随着有市场化收益项目已大多被挖掘殆尽，有意义的传统TOT项目的潜在量在飞速减少，考虑到TOT模式换取现金的强大功能，伴随而来的是传统TOT项目的违规日趋严重。这些违规TOT项目中，主要是通过抬高标的物的交易评估价格的方式，抬高T

9、OT资产交易底价，从而获得违规举债资金，然后通过可行性缺口补助的方式，将违规举借的债务，逐年以固定回报的方式偿还回去。实质上相当于“T0T+BT”模式,在原本合规的传统TOT模式基础上，加上一部分违规TOT部分。比如，某资产按收益法实际评估约为1亿元，评估为10亿元，多评的9亿元，按固定回报方式测算，通过假绩效考核下的可行性缺口补助，逐年支付回去。大家热议比较多的是某热点地区的地铁TOT项目。除此之外，TOT项目的违规,也经常发生在交易环节，适用了不恰当的交易场所、交易方式等等。但由于，并非因此而造成违规举债；而且，在普遍高评交易价格的情况下，一般不易造成国有资产流失；所以,这些犯罪行为并未引

10、起足够的重视。05违规TOT道路越走越窄在实操中，违规TOT项目通常有一个共性，就是实施者为了躲避责任，刻意造成了主管部门缺位的情况。因为违规情形通常发生在评估和交易环节，所以，我们经常看到评估报告没有得到有权部门的授权文件的情况，或者以市长/区县长办公会议纪要来替代有权部门授权，以集体决策方式来掩饰有权部门违法犯罪事实的做法。同时，我们也看到了后期咨询机构对此装作视而不见的不正确情形。虽然上述一系列做法并不能推卸责任，但也确实造成了主管部门的管理困难。虽然，我们发现的违规TOT项目越来越多，不过，由于违规TOT项目虽然造成了违规举债，但是仍然占用财承空间。所以，在客观上也会有一定的限制。如此

11、说来，TOT项目违规的路也是越走越窄的。坊间也有猜测，上述因素是否是主管部门对TOT领域违规行为的监管并不严厉的原因。二、TOT合规性研判与常见违规情形（-）标的内容研讨一一什么样的标的可以TOT?如前所述，部委对于可ToT对象的表述，有可能存在着部委之间和前后文件的不同，由于TOT定义边界并不清晰，学界对于TOT的标的性质也发生了比较大的争议，存在着“产权”、“使用权”、“经营权”、“特许经营权”、“在建工程”、“应收账款”等多种意见，并因而提出适用多个不同的交易程序。片区开发绕开TOT交易标的的定性问题，提出价值确定、允许交易的各种权益，都可以纳入TOT项目交易范围，而不论它是一种什么样的

12、权益。首先是价值确定，交易的是什么标的（例如产权或经营权），就要按照这一标的来进行评估和确定价格；然后是允许交易，涉及行政权力行使的资产（比如说监狱），非经法定程序，不能够进行交易。（二）附带条件研讨一一TOT模式可以附带人员条件么？并没有文件和法规禁止TOT模式附带的交易条件，前提条件附带条件本身的合法性，在竞争过程中并没有造成潜在参与竞争者的不公平待遇。传统ToT绝对数量的下降，主要原因是潜在可TOT资源的使用殆尽,这种趋势还会一直延续下去:就像大树和石油，大树埋在地下变成石油的速度，在知道石油可以被开发利用之后，永远也赶不上开采石油的速度。但是，采用类TOT模式处置存量债务，即，将有收益

13、新项目与无收益存量项目打包的存量债务处置方式，突破了原有的限制，开辟了TOT和化债工作的新路径。（三）价格确定违规一一违规调高价格变相固定回报在近年来参与观察的PPP项目中，出现了大量通过调高TOT项目权益评估价格，然后以“可行性缺口补助”渠道，实质上通过“超长期限政府购买服务”来偿还评估溢价部分的违规举债行为。考虑到绩效考核进而可行性缺口补助和经营的不确定性因素，市场反应自然不佳，因此，在实操中观察到的，更多是由平台公司来承担社会资本角色。（四）交易场所违规一一采取不适当的交易场所开一辆法拉利到菜市场，连卖三次而没有成交，最后一块钱卖给大葱贩，问题在于：菜市场并不是拍卖法拉利的适宜场所，整个

14、菜市场可能并没有需要并且买得起法拉利的潜在竞买者。采取不适当的交易场所，是造成国有资产流失的重要原因。【文件规定】国务院国有资产监督管理委员会财政部令2016年第32号企业国有资产交易监督管理办法，第三条本办法所称企业国有资产交易行为包括：（一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（以下称企业产权转让）；（二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为（以下称企业增资），政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；（三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为（以下称企业资产转让）。第十三条产权转让原则上通过

15、产权市场公开进行。第四十八条企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行。【文件归纳】国有单位对企业各种形式出资所形成权益的行为（产权转让）和国有企业重大资产的转让（资产转让）通过产权市场（交易机构）公开进行。【观点】结合与专家组讨论得出的结论，“对企业各种形式出资所形成权益”，应做广义解读,即凡是能让国有单位有理由主张“直接从企业中得到经济利益”的权力，都涵盖在内。因此，股权、承包、租赁、委托经营权等行为，都应视为“产权转让”。涉及国企转让资产、股权、承包、租赁、委托经营权的TOT,

16、须依法履行公开交易程序。一般应在产权交易所（中心）进行。在实操中，由于国资主管部门对于当地文件细则的具体要求具有更好的理解，应依照32号令所规定的审批程序，由履行出资人职责的机构（一般为国资或财政部门）对相关行为进行审批。其他国有资产的处置，也应按照对应的文件要求，依法报批实施。【重点辨析】少数读者提出“对于国有资产经营权的转让，我国现有法律体系中并没有明确具体的规定”，其实不然。对文件其中所述“权益”，应理解为广义的“出资人可以主张的经济利益”，有些咨询机构故意将其误读为“股权”，这是片面的。如果仅指股权，文件就会将其写为“股权”的。如果类似承包、租赁等不涉及股权转让的行为，都不纳入32号令规范的话，那就承包一万年好了，如果不能用“承包”介个词，那改成“委托经营”、“受托管理”、“承租运营”就OK了，反正一万年。咨询机构为了迎合甲方政府要求而故意误读文件是极不负责任的行为，难以避免造成因按照后者片面理解并实施而受到国资等监管部门处分处罚的后果。【地