21世纪美国网络外交的政策演变、组织体系及发展趋势.docx

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1、21世纪美国网络外交的政策演变、组织体系及发展趋势目录目录1摘要1前言11 .网络外交的内涵界定22 .美国构建网络外交的途径33 .美国网络外交的政策演变33.1.小布什政府的网络外交33.2.奥巴马政府的网络外交43 .3.特朗普政府的网络外交54 .4.拜登政府的网络外交65 .美国网络外交的组织体系76 .美国网络外交的发展趋势97 .审慎应对美国的网络外交108 .结论及启示11摘要美国作为最早着手开展网络外交政策实践的国家，其网络外交政策实践较为系统完备，具有一定典型性和代表性。美国网络外交从最初着眼于利用数字技术促进外交进程的外交新形态，逐渐演变为利用外交工具和外交思维解决网络空

2、间治理问题的一种战略协调手段。在网络安全成为中美战略博弈前沿的背景下，研判美国网络外交政策演变，有助于防范中美网络空间冲突升级，优化我国网络外交政策实践。在梳理美国网络外交的政策演变和组织体系的基础上，对其发展趋势进行了剖析。i刖百技术变革是国际政治体系变迁的重要催化剂。一方面，以数字化、网络化、智能化为标志的第四次工业革命给外交领域带来了机遇和挑战，深刻影响着外交环境、外交工具和外交模式；另一方面，由于网络空间对国家主权、安全和发展利益的重要性愈加凸显，网络空间安全治理问题由纯粹的技术性议题演变为显性的国际政治议题。作为互联网的发源地，美国很早就深刻认识到网络信息技术、网络空间安全治理与外交

3、政策之间的复杂关联，是最早着手开展网络外交政策实践的国家。经过多年的实践，美国网络外交政策体系已日臻成熟，从最初着眼于利用数字技术促进外交进程的外交新形态，逐渐演变为利用外交工具和外交思维解决网络空间治理问题的一种战略协调手段。在网络安全领域成为大国战略博弈新前沿的背景下，深入剖析美国网络外交的政策演变及其发展趋势，对防范中美网络空间冲突升级、优化我国网络外交政策实践具有重要的理论和实践意义。1 .网络外交的内涵界定学界对网络外交的概念一直莫衷一是。这种争议既源自网络空间不同于现实物理空间的复杂特性，也反映出治理主体对网络空间治理属性在认知层面的变化。作为信息网络技术与外交系统耦合的产物，网络

4、外交内涵的复杂性源自其特有的技术与政治双重属性。此外，由于网络外交具有跨学科的特点，涉及政策学、政治学、社会学、外交学、数字/网络科学等多个学科，对其进行内涵界定须从剖析几个近似且关联的概念着手。早期网络空间被视为“全球公域”，相关治理问题主要遵循技术治理逻辑，由技术专家通过制定规则和标准进行解决。与此对应的是相关学者对网络外交的概念界定也立足其技术属性，主要关注互联网技术对外交形态变革的工具化价值，认为电子外交、数字外交、网络公共外交或网络外交这样的近似术语可以互换混用。随着网络问题开始国际化和政治化，网络议程的外交政策维度开始受到外交实践界的关注。基于网络治理问题具有的政治属性，迫切需要利

5、用外交工具和资源为国家和非国家行为体在网络空间中开展的合作和互动奠定基础，从而减少冲突升级的风险。如果把网络空间仅留给技术人员、军事和情报机构人员可能会使网络空间重现“霍布斯式”的自然状态。尽管受新冠肺炎疫情影响和数字空间治理需求驱动，数字外交在数量和频率层面实现了对传统外交暂时性的替代，进一步推动外交的数字化转型，西方学界仍认为网络外交与数字外交、电子外交、网络公共外交是相互关联但不同类的外交议题。区别于数字外交、电子外交、网络公共外交侧重于利用新兴技术、社交媒体等手段推动更广泛的外交议程，网络外交特指在网络领域内的外交，即通过使用外交资源、履行外交职能，在网络空间维护国家利益。基于以上分析

6、，本文认为，作为一种新型的外交形态，网络外交可以使用外交工具和外交思维解决国际层面的网络空间治理问题，可以为网络空间安全治理提供新的政策思路和战略工具。究其实质，其核心功能与传统外交并无区别，仍是通过沟通、谈判协调国际关系、管控危机冲突。由于网络外交实践先行于理论，加之网络外交具有技术和政治双重属性，作为一个动态发展中的概念，网络外交的内涵随技术变迁和外交实践的变化不断演进，因此，在梳理美国网络外交政策发展演变时，本文仍将数字外交、电子外交、公共网络外交纳入网络外交的范畴。2 .美国构建网络外交的途径美国现代化的国务院是在全球转型时代建立起来的。在20世纪30年代，该部门不到2000人。正如一

7、位历史学家所强调的，那时的美国国务院是一个“平静”的地方，搞得是舒适的“昏昏欲睡的外交”。第二次世界大战彻底改变了这个部门，1940年至1945年间，该部门的国内员工人数增加了两倍，预算翻了一番，而且开始转变观念，以适应“处理规划国际新秩序”的要求。今天，美国国务院再次面临如何组织起来应对新的国际挑战的挑战一一不是战时的挑战，而是技术迅速变化造成的挑战。关于该部门应如何处理网络空间政策，以及关注新兴技术如人工智能、量子计算、下一代电信、超音速、生物技术、空间能力、自动驾驶汽车等方面的讨论与对话，一直都在持续。有人建议调整美国国务院的架构，在内部设立网络安全和新兴技术局，专门负责技术迅速变化带来

8、的挑战。也有观点认为，单纯设立一个网络安全和新兴技术局，有点过于狭隘，似乎会被局限在某种框架内。作为替代方案，有人建议将所有技术政策问题合并到一位新的副国务卿的领导下。美国国务院应该进行重组，以便进行有效的网络外交，但建立一个“与技术相关的、解决所有技术问题的局”并不是合适的方式。从概念上讲，网络空间政策的核心挑战与“与新兴技术问题相关的挑战”不同，创建一个包罗万象的“局”将会产生更多实际问题。相反，美国国务院应建立一个国际网络空间政策局，将“已提交参议院的2021年网络外交法案”中涉及的网络空间政策问题整合到一个局中，就网络空间问题向国务院提供咨询意见，并领导有关国际网络安全、互联网接入和自

9、由，以及国际网络威胁问题的外交努力。该局必须承担具体的职责和义务，执行美国既定的国际政策，促进一个开放、互操作和安全的互联网。当然，这么做的前提是，总统必须制定一个战略，让美国与外国政府就“有关网络空间中负责任的国家行为”的国际准则进行接触。对于新出现的技术问题，则应当由国务院内现有的相关“局”来负责，不必再新设机构。3 .美国网络外交的政策演变随着互联网技术变迁、安全治理需求和外交理念的转型，美国网络外交政策实践经历了由“技术工具导向”向“战略利益导向”转变的过程。前者起步于小布什政府时期，偏重于网络外交的技术属性，主要关注互联网技术对官方外交形态变革的工具化价值；后者则成型于奥巴马政府时期

10、，更强调网络外交的政治属性，旨在运用外交工具和外交思维维护国家安全利益和战略需求、谋求网络空间主导权和控制权。3.1.小布什政府的网络外交小布什政府网络外交的政策重心是利用信息技术整合内部外交资源实施电子外交和公共外交，对传统外交形态和进程施加技术性影响。一方面，基于电子政府建设需求，小布什政府在国务卿科林卢瑟鲍威尔(ColinLutherPowell)的大力倡导下，在美国国务院积极推进外交领域信息化变革。2003年，美国国务院在信息资源管理局设立“电子外交办公室”，主要职能是为国务院内部的知识管理和信息沟通提供技术保障。另一方面，迫于国际反恐安全形势压力，小布什政府将公共外交提升为国家安全战

11、略的重要组成部分，并尝试依托信息技术工具提升公共外交的效力。事件发生后，美国政界、学界和媒体开始重新认识到公共外交对于国家形象塑造和安全利益维护的重要性，认为公共外交须确定为美国外交政策框架的中心要素。2002年，美国国会出台国家安全战略报告(TheNationalSecurityStrategyoftheUnitedStatesofAmerica),从推动公共外交的视角指出美国必须防范极端主义和技术的结合，在网络安全政策层面实现“控制境内信息流动”和“塑造信息环境”的目标。2006年，小布什政府第二任国务卿康多莉扎赖斯(CondoleezzaRice)推出“转型外交(Transformati

12、veDiplomacy)理念，强调要通过“软实力”外交在世界范围内推进民主。在这一理念的推动下，电子外交办公室为国务院开展公共外交搭建网络交流平台，帮助外交官通过网络媒体实现更高效的价值观和外交理念宣传。3.2.奥巴马政府的网络外交随着社交媒体平台的崛起，网络空间与国际关系进一步融合，网络外交的政治属性和战略价值开始凸显。由于信息沟通与传播已成为权力与安全议程中的核心议题，美国学者约翰阿尔奎拉(JohnArqui网和戴维罗恩菲尔德(DavidRonfeldt)从信息战略转型的视角主张政府需要从关注“技术端”的网络空间安全转型至“观念政治端”(Noopolitik)的软实力博弈。在此背景下，美国

13、将社交媒体定位为在网络空间中促进国家利益、确保美国领导地位的重要战略资产，从战略和政策层面将社交媒体纳入外交领域。其典型举措是国务卿希拉里克林顿(HillaryClinton)借力社交媒体推进公共外交，积极打造“巧实力”外交转型和“互联网自由战略战略理念的转变推动网络外交发展，常体现为更为丰富的外交形态(虚拟外交、在线网络外交和社交网络外交)和活动方式(对外交往、对外宣传和外交参与)。2010年12月，美国国务院和国际发展署发布首份四年度外交和发展审议(QuadrennialDiplomacyandDevelopmentReviewjffi告，强调在信息化时代美国要进一步运用综合外交技巧、战略

14、和手段推进国家安全利益。具体而言，美国应将公共外交确定为外交核心任务，灵活运用“巧实力”战略，将公众接触界定为外交官员的职责，重视公民社会在外交政策中的作用。以西亚北非“颜色革命”事件为典型个案，依托线上线下外溢出或在线离线互动机制作用于现实外交和内政体系，进攻性网络外交对国家政治安全产生的负面杀伤力开始引发国家关注。在此背景下，涉网安全治理议题开始高度政治化，网络空间“再主权化”成为新态势。基于互联网技术作用于现实外交产生的“手段变革”与“目标拓展”一体两面的不同影响，网络外交开始细分为“网络公共外交”和“网络治理外交”两种相互影响和促进的典型模式。网络公共外交主要指基于互联网技术、依托网络

15、平台开展的外交实践，侧重反映数字时代公共外交手段与方式的婚变；而围绕网络空间国际治理开展的外交活动则归入网络治理外交范畴，其主旨在于围绕“治网权”进行外交博弈来实现国家利益和战略需求。由于网络治理外交更聚焦于网络空间的国家战略利益，在践中逐渐发展为美国网络外交政策的重心。2011年，奥巴马政府发布网络空间国际战略(InternationalStrategyforCyberspace),作为全球首份立足国际政策视角，关注网络空间议题的纲领性文件，其出台标志着美国网络外交政策正式向“战略利益导向转变。战略中明确提出，美国在网络空间中要综合运用外交、国防和发展这三项举措，同时将经济、保护网络、执法、军事、互联网治理、国际发展和互联网自由确定为美国新外交政策的七大实施重点。配合战略落地需要，美国国务院设立了网络事务协调员办公室，主要负责牵头其他相关联邦机构处理与外交政策、国家安全、人权和经济相关的一系列国际网络政策问题。办公室的负责人被称为国务院网络协调员，由国务卿直接任命。该办公室是世界范围内第一个专门处理网络问题的外交办公室，而协调员克里斯托弗佩恩特(ChristopherPainter)成为世界上第