财政课题论文我市预算绩效管理实施中存在的问题与建议.docx

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1、财政课题论文:我市预算绩效管理实施中存在的问题与建议财政是国家治理的基础和重要支柱，预算管理是夯实国家治理基础的重要抓手。我国正处于供给侧结构性改革发展的关键时期，在财政层面体现在财政收入增速放缓、财政支出刚性增长、地方债务规模持续扩张、隐性债务风险防控难度加剧、财政可持续发展遭受挑战，使得预算绩效管理已经不再仅仅是一种对支出效率进行评估的工具，而是成为了实现国家治理现代化的催化剂。XX市积极落实党中央、国务院重大决策部署，高度重视预算绩效管理工作，绩效管理水平在自治区名列前茅，在2018年、2019年自治区财政厅财政部门预算绩效管理工作考核中连续2年获得优秀。绩效管理工作取得的成绩主要得益于

2、领导重视，起步早。但是，XX市全方位、全过程、全覆盖的绩效管理体系尚未建立完善，通过本课题的研究，分析预算绩效管理实施中存在的问题与不足，进而提出XX市构建全面预算绩效管理体系地对策建议，促进XX地区早日实现预算和绩效管理一体化，从而提高财政资源配置效率和使用效益，提高预算管理水平和政策实施效果。一、XX市预算绩效管理实施中的问题对标国内先进城市、同类型城市预算绩效管理体系建设情况，分析XX市预算绩效管理实施中的不足之处，为XX市全面预算绩效管理体系构建铸造提升空间。（一）预算绩效管理制度体系不够完善推进预算绩效管理体系建设必须制度先行。完善的政策制度支持有助于理顺体制机制层面的问题，减少全面

3、实施阻力，节约各类成本。XX市的预算绩效管理政策文件集中于预算绩效管理、绩效目标管理、绩效评价管理等方面，在全过程预算绩效管理的政策方面还需继续完善。（二）绩效目标编制中存在的主要问题1 .项目基本信息不准确项目基本信息包括项目分类、资金用途、项目概括、立项依据、立项必要性、项目实施的制度及措施、项目实施计划等。这类问题主要表现为：一是绩效目标编制人员对项目分类及资金用途不清楚，填报不准确。二是项目概括不完整，内容不明确。三是项目立项依据不足，立项必要性不充分或概念不清。四是项目实施计划不具体、实施制度及措施不完善。2 .项目绩效目标不具体项目总绩效目标是通过项目实施所达到的最终目标，是偏战略

4、的、宏观的。项目年度绩效目标则是为实现项目总目标需要达成的年度目标，是具体的、微观的、执行层的。在实际编制中，将总绩效目标和年度绩效目标混淆，不理解什么是总绩效目标什么是年度绩效目标。常出现的问题主要包括总绩效目标与年度绩效目标界定不清、年度绩效目标不够细化和具体化、绩效目标设置不够科学合理等。. 3.项目预算依据不充分有些预算部门（单位）在编制绩效目标时，出现缺失预算资金测算依据或预算资金测算过程粗略不详细的现象，这既不利于有效进行项目成本控制也给项目审核人员带来不便，无法清晰衡量项目内容与预算金额之间是否匹配，所列预算额是否合理科学。而且，很多预算部门（单位）都抱有“宁多勿少，宁高勿低”的

5、申报原则，致使申请的资金额经常高于实际需要的资金额，造成财政资金浪费、使用效率低下等现象。. 4.指标体系设计不规范主要存在项目绩效指标体系设置不完整，指标名称和目标不明确或不对应，指标与项目相关性不大以及指标体系之间逻辑性不强，指标体系量化程度不够，能定量化的绩效指标未定量化，产出指标与效果指标关联性不强，相互脱节等问题。.（三）绩效目标审核中存在的主要问题1 .审核过程重形式财政部门对绩效目标编制符合要求的项目，一般允许进入下一步预算编审流程。对不符合编制要求的项目可由预算单位进行修改调整后重新审核。对编制过差的项目，则不得进入下一步预算编审流程。由此凸显出绩效目标编制在审核中的重要作用，

6、在一定程度上直接决定一个项目是否可以进入下一步预算编审流程。而在审核的过程中，重点审核绩效目标报表形式上是否规范，对其信息是否准确、目标是否符合实际、指标是否合理等实质内容没有深入推敲。2 .审核结果偏主观当前的绩效目标审核缺乏一套科学、规范且统一的标准和可借鉴的成功案例。并且绩效目标审核人员普遍存在缺乏主动学习和开拓创新的意识，从而导致大部分绩效目标审核人员对绩效理解不到位、不深刻。这不仅在一定程度上阻碍了绩效目标审核工作的顺利开展，而且还不利于提高绩效审核结果的公正性、客观性。（四）政策实施过程中存在的主要问题1.预算绩效管理制度与流程设计滞后规范预算绩效管理程序与方法的制度与流程，不仅是

7、绩效管理考核、检查时应当提交的文档，更是单位实施预算绩效管理的标准和规范。制度不存在，则规范化的绩效管理必然不存在。从接触到的资料和实操案例看，80%左右的单位没有结合具体情况建立预算绩效管理制度，其所做的工主要在单位的财务部门完成，其他部门参与度有限。作仅限于编制预算、提交自评报告。而且，自评工作. 2.预算编制环节控制不足在预算编制环节，财政部门对基本支出预算的控制较好，编制依据基本清晰。但对项目支出的控制状况并不理想，存在的主要问题是立项审核缺乏判断标准及预算资金确定的量化标准不完整等问题。3 .单位的绩效指标设定未建立规范的程序目前，绩效指标的设定程序是单位申报，财政部门审核、批复。从

8、对所选择样本（单位的预算项目申报表）的统计分析看，绩效指标不需要调整或只需要个别调整的项目占比不足10%。较多项目的绩效指标设定无体系性可言，最典型的例子是某单位的一个项目申报资料上竟然只设定了 2个指标，且都是定性指标（一个与产出相关、一个与效益相关）。从绩效指标的实际编制程序看，单位对绩效指标编制重视程度不够一一项目实施部门在项目申报前未对项目绩效指标的设计进行研究分析、单位内部的财务部门缺乏指标设计和指标审核的基础能力、单位的管理层也未将绩效管理列入工作程序。这种情形不是偶发或个别现象,说明预算管理与绩效管理的一体化构想在一些单位仍然不被理解和接受。4 .制度设计忽视了成本控制需求绩效管

9、理涉及的效率和效益问题,都与成本控制密切相关，但在制度设计上对成本控制的思路与对预算执行的要求相互抵触。财政部门一方面通过完善政府采购程序降低单位的投资或运行成本，另一方面又特别强调对预算执行率指标的控制。有的地方财政部门要求的预算执行率指标是95%-100%之间（有的直接就是100%）。在这种情况下,如果有效降低了成本（比如，5%以上），就意味着预算执行率不达标。普遍存在的情形是,预算单位不倾向于节约预算资金,而是尽可能把预算用尽，导致财政资金的不合理运用（预算资金高估的情形较普遍），而整个预算绩效管理的制度体系和评价框架，对成本管理的要求或不存在或严重忽视。对成本节约没有鼓励，对无效支出没

10、有处罚是普遍存在的问题。. 5.预算执行控制过于粗放预算执行控制的核心指标是预算执行率，从预算执行率指标值设置可以看出财政部门对预算执行控制的重视程度。从自身利益的角度分析，较好的预算执行指标，既是财政部门的诉求，也是预算单位的诉求。但通过对各类样本的评估，发现预算执行控制的情况并未达到理想的状态。预算执行控制的3个核心要素是资金使用、项目内容符合性和项目进度。资金使用控制一直都是各类检查、审计和评价的重点，项目进度滞后也会被考核（如：评价框架中的“计划完成率”）或问责，但有的项目（主要是费用类项目）对实施内容与预算内容的符合性差异基本不予追究。于是，在这些领域预算执行控制的现状就成了 “问题

11、在于花了多少钱（是否超预算），而不在于他是否随意花钱（对钱的用途约束薄弱）。控制资金使用和项目进度、不控制项目内容的情形在工程类项目中较少发现，而在费用类中则比较常见。这也反映了部分单位预算编制的随意性和对预算执行控制的理解偏差6 .对采购业务的监督管理还需加强采购业务（政府采购和非政府采购）发生的费用在预算支出中的占比很大，在项目支出中更是如此。问题包括：刻意回避制度规定的招标采购方式；在招标采购中操控招标结果；机关食堂采购的内部控制薄弱；对零星采购的控制重视不够等。7 .预算绩效评价结果公开未现预期效果绩效评价结果公开曾经被认为是一种“杀手铜”武器，能够对财政部门、预算单位和绩效评价机构的

12、履职心态产生较大影响。三方机构（财政部门、预算单位和绩效评价机构）共同担心的问题集中在履职能力与结果、工作质量是否被社会所认可。有部分地区、部分项目已经通过机构的官网等方式公开了绩效评价报告，但其产生的效果不如预期。主要由以下原因导致:（1）政府机构的官网不是“流量明星”,社会知晓度比较低，关注度自然不会高。（2）即使有人关注，能够方便发表正式意见的渠道也不被大众所知。（3）绩效评价报告在披露前，经过多方沟通协调，基本不会披露敏感信息。绩效评价报告所提供的信息基本不具备“可读性” O8 .预算单位对绩效评价结果运用不足绩效评价结果一般包括：评价结论性意见、评价过程中发现的内部控制问题和改善建议

13、3个方面的内容。绩效评价结果运用包括2个方向：一是财政部门的运用，这会涉及到预算评审和预算调整；二是预算单位的运用，主要涉及对内部管理缺陷（包括但不限于绩效管理）的整改。现在财政部门比较强调评价结果在预算调整方面的运用，但操作空间有限。因为大部分项目都是由政府的某个管理部门主导的，项目的立项依据和资金需求得到高层认可。绩效评价结果在预算单位的运用也存在不小的障碍。首先，绩效评价结果描述的“存在问题” 一般可概况为两类：一类是“财务问题”（责任主体是财务部门），一类是“管理问题”（责任主体是项目实施部门）。对财务问题财务部门比较容易解决，而对管理问题财务部门能够做的就是问题反馈和情况汇报。至于项

14、目实施部门是否有整改意愿及如何整改，财务部门的干预能力均较弱。其次，预算单位的整改意愿及单位内部项目实施部门的整改意愿均与政府机构整体的绩效管理方式相关，在绩效管理制度普遍不完善的情况下，绩效评价结果的运用主要依赖于当事人（单位或部门）的个体觉悟和素质。二、XX市构建全面预算绩效管理体系地对策建议中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见中明确，“力争用3 5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”。内蒙古自治区关于全面实施预算绩效管理的实施意见明确提出“力争到2022年底基本建成自治区全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。自治区层面和盟市、旗县

15、（市、区）层面分别于2020年底、2021年底和2022年底基本实现以上总体目标。” XX市全面预算绩效管理体系的构建已经提上日程，在目前已取得的建设成就的基础上，提出如下对策建议，确保“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系的不断完善。（一）铸牢制度基础，发挥制度驱动力1.重视预算绩效管理制度体系的构建按照实施意见进一步完善相关管理制度，提高可操作性,不断推动全面实施预算绩效管理的落实。第一，制定综合性制度，针对预算绩效管理的基本原则、范围、方法、要素，以及工作目标、任务、路径和要求制定综合性文件；第二，制定全过程预算绩效管理办法，包括事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、支出绩效评价、评价结果应用等全过程预算绩效管理的每一个环节；第三，制定专项办法，针对具体预算支出类型，尤其是各类专项资金的不同特点和绩效管理要求制定专项办法