中国行政基本法典的精神气质.docx

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1、中国行政基本法典的精神气质周佑勇（中央党校国家行政学院政治和法律教研部教授）当下的中国已迈入全面建设社会主义现代化国家新征程，实现中华民族伟大复兴已进入不可逆转的历史进程。法与时转则治，“法律随着民族的成长而成长，随着民族的壮大而壮大“。法典是法的最高表现形式，是一个国家法治文明发展的象征，承载着一个民族连贯的社会秩序。法典也是顺应时代发展要求、体现人民意愿的智慧结晶，具有新社会的设计图之意义。为更好满足新时代人民不断增长的行政法治需求，更加适应国家治理体系和治理能力现代化需要，中国行政基本法典的编纂已提上日程。那么，在法典化无处不在的时代浪潮中，我国行政法能否法典化，以及如何编纂成典？虽然民

2、法典的成功制定及其良好社会效应，为行政基本法典的制定提供了可借鉴的宝贵经验和有益的环境土壤，但行政法的内容复杂、性质多样，且门类多元、变动频繁，行政基本法典的编纂仍有其独特性。法学作为一门科学，必须根植于实证法土壤上，生存在本民族法教义学的领域中，才能建构成体系。在世界法治文明史中并没有可供模仿的法典化道路，如何制定出一部具有典范性、通则性、良善性、民族性等内在精神气质的中国基本行政法典，无疑是亟待研究的重大课题。一、中国行政基本法典体系构造的典范性在人类发展和法律变迁中，法典是社会进步到一定阶段的产物，是一切法律制度的集合,构成法治文明国家的范例。法典化的目标是建立一个永久的法律框架，明确法

3、律发展的方向。法律是否应法典化的问题，关键在于能否成为典范。这不仅需通过法教义学的技艺，建立法律规范的统一秩序，而且要融入价值内核的良善性与精神特质的民族性，形成内外融贯的体系结构，才能堪称典范，并垂范久远。行政法法典化的目的就在于，将多元分散的行政法规范，按照一定的价值理念与整合技艺，分门别类地编排成行政法的价值体系、原则体系、规范体系、制度体系和概念体系，真正形成“行政法典”统率下的统一行政法体系。(-)法典编纂的典范性要求法典编纂是指将特定管辖区域的法律或法律的一个独立分支部分汇编、安排和系统化为一个有序的法典的过程。文本是法律的基础,法典编纂的首要工作是确定法律条款恰当的法律意义和体系

4、性的逻辑结构。一部法典之所以能够成为典范，就是因为通过聚合性的法律文本将规范内容和价值理念按照一定的逻辑结构进行体系性编排，能够发挥内在体系化的功能。“典范性”是法典编纂的总体气质，体现在规范形式、体例结构、内在价值与精神特质等各方面。这其中，体系化的规范构造是“典范性”的文本转换，也是法典编纂的主要目的。立法者需尽量用逻辑清晰、层次分明的质料准确地表达文本的内容，并按照体系性思维，将所有的法律文本安置在协调统一的秩序中，形成一个价值融贯和规则联结的整体。法律之为“艺术”，乃至善与公平之艺术，在于法体系与法知识的建构。法律的体系化有助于国家整合，形成稳定的法律秩序，塑造共同体的整体意识。”如果

5、一个国家要平等并尊重地对待其公民，那么它必须能够解释其多种法律是如何互相联系的，它们赖以建立的根本原则是什么，以及整个法律体系如何能够维系在一起。”法典固有的系统性源于内部的“整体结构”，能够反映法典各个组成部分之间的一致性、统一性和相互依存性。因此，每个法律条款不仅与其所联系的一组条款之间建立关系，而且还与其所属的整个系统之间密切联系。法典编纂与法律汇编之间存在着本质差异,法典编纂是在一个逻辑连贯的整体系统内构建法律发展的框架，所形成的体系结构可以为法律的发展奠定坚实的基础。法律体系的科学性表现在实践理性之中，是从符合目的的道德法则中发展而来。法典编纂是为了促进法律的统一与良善，是对法的安定

6、性与正确性理念的追求。法律是秩序与正义的综合体，一部完备的法典不仅要维护和谐的外部秩序，而且要保证内在正义的实现，促使法律的内在价值与外在形式相互统一，形成一个有机的典范系统。“实质是法律的精神，而形体是法律的躯体。”内容与价值是法典编纂的实质问题，体例模式与规范形态是法典编纂的形体问题。法律体系既是由外在逻辑联系的制度和规范体系构成，也是由内在融贯性的法律精神所蕴含的价值理念构成。这就要求，除体系化的规范构造外，还必须按照体系性思维，合理安排法典的体例结构及其内含的价值理念和精神传统，才能形成“典范性”的体系。在法典编纂的体例结构上，要求实现法律规范的统一性和连贯性，构建统一的结构体系与连贯

7、的文本体系。任何法典的整体结构都不在于追求“大而全”的复杂体例，而是旨在规范共通的法律规律，形成稳定的体系结构。结构体例的通则性能够承载规范秩序统合的体系功能，并通过适度抽象化提炼出一个连贯统一的框架秩序。秩序是法典的外在价值追求,系统性和通则性的法典保证了社会发展的安定有序，赋予特定领域的制度持久的框架结构是共同体的法治夙愿。在法典编纂的价值理念上，需蕴涵丰富的良法价值作为精神引领，制定出一部合乎“良法”标准的统一法典。良善的法律体系是法典的最高价值追求，良法引领善治，只有制定良好的法律，才能保证善治的实现。法典的核心价值是公平正义，在法典的文本体系中须有正义的主流价值观作为支撑，否则容易陷

8、入形式法制壁垒。蕴含着自由、民主、人权等一系列基本价值的正义法理念，是理性自然法则的精神标志。现代化的法典编纂需将这些良法价值融入其制度体系之中，才能实现法治体系现代化。在法典编纂的精神传统上，还需延续民族精神，才能维持法典持久的生命力。“法律如同一个民族的语言一样，是其历史的内在关联性的产物。”法学作为一门实践性科学，法律的精神与民族法治的实践共生于一体。在历史的整体视域中，法律的精神特质是在动态演变的历史进程中、经过经验的持续积累逐渐形成的。法律的真谛并非在历史的开端即被预设，而是在特定的民族历史发展中不断更新与进化的精神性经验。法典编纂就是要将这种民族的法律精神进行程式化，推动本土性的法

9、治建构。（二）作为行政法典精神气质的典范性在行政法典编纂过程中，同样需强调其内在的体系化构建，体现“典范性”的精神气质。只不过，在复杂的现代社会中，行政机关承担着多元化的治理任务，行政法领域的政策性较强，行政法制度的协调性较差，因此行政法典的编纂既需尊重法典体系化的普遍性规律，又要体现行政法的独特性，更加增强立法的系统性、整体性和协同性。在规范构造上，行政法只有经过体系化，整合各种行政法律制度，建构统一的行政法制体系，才能建设法治政府，维护行政法治秩序。行政法体系化需综合考虑各种不同的价值取向，并抵制部门行政法领域法律的分散发展。行政法的体系化可以提升部门行政法律制度的系统性和一致性，还可填补

10、行政法律漏洞与规范行政行为，推动一切行政活动的法治化。为了促进行政法治的工具理性与价值理性的融合发展，行政法的体系化建构应依循两条线索展开。其一是建立外在的规范体系，旨在统合复杂的行政法律规范，保证依法行政；其二是建立内在的价值体系，旨在协调多元价值目标，实现保障公民权利与维护公共利益的平衡。行政法典的内部系统与外部系统相互交织、系统耦合，内部系统可“镜像”和“导控”外部系统，外部系统可保障和促进内部系统价值目标的实现。在编纂体例上，基于行政法自身的客观规律，难以制定“大而全”的统一行政法典。具体而言，在性质上，行政法具有较强的技术性和专业性、政策性和变动性；在内容上，行政法的调整范围广泛、所

11、涉法律关系复杂；在表现形式上，行政法的类型多种多样、立法层级多元林立。所以，行政法典并不像民法典那样作为社会生活的百科全书，在体例结构上无法将各个部门行政法纳入行政法典的编排中，而只能就一般性的规定提取出一个纲领性的结构。行政法典是行政法律规范的结晶，一旦凝聚成一个整体的行政法典，就限制了行政法形体的发展空间，易阻碍行政法治进步。为适应社会关系的变迁而能够作出调整，行政法典在结构上需保持适当的开放性。在价值理念上，行政法典需基于公法的独特性价值追求，确立公民权利保护与行政权力控制的良法体系。如果缺乏价值的引领，往往会出现为了权力（权利）的绝对化斗争，导致权力限制与权利保障之失衡，从而破坏法治理

12、念。由于行政法是宪法的直接实施者，行政立法必须遵循宪法对相关领域的价值性指引。将宪法的价值理念渗透于政府权力授予与公民权利保障的各个领域。在适用公法规定以规整国家性的事务范围时，不能只采用形式的论据,毋宁更应借助关涉事务本身的论据来确定、扩张或限制法律的内容。行政法典本质性的价值导向在于，公民如何获得更为满意的政府服务,政府如何更为充分地保障公民权利，如何在政府与公民之间建立良好的行政关系。在精神特质上，行政法典需体现中华民族的公法精神，延续中国行政宪治的历史传统。坚持以人民为中心的法治品格，是党领导国家机关进行法治建设的精神坐标。1982年宪法将“公民的基本权利”移至第二章，体现了保障公民权

13、利的优先性思维。2004年宪法修正案增加规定“尊重和保障人权”，突出人权的核心价值地位。行政宪治的传统品格是在有限政府与有为政府的双重精神指引下，为公民的权利和福祉提供多元宽容的保障空间。从党的十八大确立推进全面依法治国的战略部署，到党的十九大确立推进国家治理现代化的法治道路，都体现了中国式法治现代化的精神轨迹。编纂行政法典，必须立足于推进全面依法治国的伟大实践与实现国家治理现代化的时代使命，着力构建中国特色社会主义法治政府。（三）行政法典体系化的规范构造依法行政是法治政府建设的基本要求，将行政权力关进制度的笼子，使其服从严格的规则之治。法典是一种稳定的法律秩序的象征,行政法典要为行政权力的运

14、行和控制提供一套完整性和一致性的法律解决方案，而具体的规范和制度就是其外在的表现形式。通过体系化的规范构造，可在各部门行政法之间建立内在的体系性关联，保障内在协调一致，减少行政法律制度之间的分歧，同时也为各部门行政法提供标准化和秩序化的基本框架、基本准贝11、基本制度，形成具备基础涵摄功能和综合协调功能的行政法律秩序。在形式法治体系思维的指导下，通过对行政法规范整体内容的系统归纳和全总结,统合各分散的行政法部门，就能形成层级分明的行政法规范体系与逻辑有序的制度体系。法学作为一种规范科学，旨在探讨规范的意义，包括实证法的规范内容、规范效力。行政法的规范体系，由不同层次的行政法规范与象征，揭示了一

15、种系统的、完整的和一致的法律秩序。在行政法典的规范构造上，主要由行政处罚法行政强制法行政许可法国家赔偿法行政诉讼法行政复议法等一般性法律中的具体规范组成，同时提取环境保护法食品安全法道路交通安全法等部门行政法领域中的共通性规范资源，并吸收地方行政程序立法中的程序性规范，形成整体与部分、总则与分则、抽象与具体、一般法与特别法等相统一的规范逻辑体系。同时，法律作为一种秩序，应表现为阶层有序的法律体系架构，而非一盘散沙的法条。行政法的规范体系亦是由效力规范体系主导，呈现出一种动态等级规范体系。在行政法典的规范效力层级上，需将多元分散的行政法规范整合为上下贯通、内外统一的结构体系。在行政法典内部，需处理好