中青班研修报告-青海省政府投资基金运行现状调研.docx

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1、中青班研修报告-青海省政府投资基金运行现状调研青海省政府投资基金运行现状调研第57期中青班第二研修小组摘要：对青海这样市场发育程度较低、民间投资不够活跃、财政自给水平不高的省份来说，发展政府投资基金是更好发挥政府调控作用的重要手段，对引导经济结构调整、带动社会资本投资、优化市场资源配置、提高资金使用效益等都至关重要。本报告在对省、州、县级政府投资基金运行现状充分调研的基础上发现，以2009年为肇始,特别是2016年以来，全省政府投资基金数量和资金规模快速增长,基本实现了对各产业的全方位覆盖和特色优势产业的针对性支持，初步构建了符合市场经济发展规律和省情实际的管理体系，通过股权投资、债权投资等方

2、式，为全省经济社会持续健康发展作出了一定贡献。但同时，目前仍存在部分政府出资款闲置、资金到位率和利用率偏低、个别基金运行不规范、对政府投资基金研究运用不够、基金分散问题相对突出、配套保障机制仍需健全完善、基金管理人才缺乏等困难和问题。为此，本报告从顶层设计、运行管理、责任体系、激励约束、专业人才等方面提出了相应对策建议。包括建议通过源头控制、优化整合等合理确定基金数量和规模；通过健全运行监控体系促进基金尽快运行；通过明确细化政府及出资人、主管部门、基金出资人及管理团队的权责体系确保责任落实；通过构建考核评价体系、完善激励约束措施引导基金规范高效运行；通过激励和培训培养专业人才。绪论众所周知，财

3、政政策是政府调节经济基础性政策，特别是政府性基金能够通过资金引导和杠杆放大，聚集社会资本投入到需要重点扶持和发展的领域中，对经济发展、产业结构调整等起到“四两拨千斤”的效果。为此，党的十八届三中全会做出“政府投融资模式由单一举债逐步向债权与股权融资并举调整”的重要决定。政府投资基金暂行管理办法政府出资产业投资基金管理暂行办法也相继出台。近年来，随着我国经济增长与财政收入增速放缓，为满足对中长期资本依旧旺盛的需求，地方政府开始探索大规模市场化配置财政资金的新模式，各地政府投资基金呈爆发式增长。2016年以来，我省政府投资基金规模迅速扩大，为带动产业结构优化升级、促进区域间协调发展发挥了积极的引导

4、示范作用。但总体来看，政府投资基金尚处在发展初期，真正用好这一政策工具还存在不少亟待解决的现实问题。为此，我们分别选取省级政府性投资基金、海西州政府投资基金、互助县政府投资基金作为研究对象，围绕如何既发挥好财政资金的杠杆功能、引导作用和增信效应，又规范政府性投资基金的管理、促进基金持续健康运行进行了深入调研，提出了相关对策建议。一、青海政府投资基金基本情况(-)政府投资基金基本内涵1 . 基本概念政府投资基金，是由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。实践中，也称之

5、为政府股权投资基金、投资基金、产业投资基金、政府基金等。2 .基本特点一是政策性导向。政府投资基金应作用于具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显的领域。“具有一定竞争性、存在市场失灵”是设基金的前提条件，“外溢性明显”是设立基金的目的所在，一般避免投向市场资金追逐的热点领域和没有市场回报的公益领域，严禁从事股票、资金拆借等“钱炒钱”业务，更多投向一般市场主体暂时不愿投入的领域，有效实现政策目标。二是市场化运作。政府投资基金发挥作用的前提是按市场规律办事，一般通过科学规范的组织架构和利益绑定，平衡政府引导与其他出资人及基金管理公司的利益关系，采用公司制、有限合伙制和契约制等不同形式，实行所有权

6、、管理权、运营权相分离，政府部门负责基金的组建和监管，明确投资原则和投资方向，具体“事权”交给基金管理团队，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用。三是专业化管理。择优选择管理团队是基金高效运行的核心环节,政府部门指导投资基金建立科学的决策机制，一般不参与基金日常管理事务，按照市场通行的规则，综合考虑团队募资能力、投资业绩、研究能力、出资实力等，委托专业团队采用股权投资等市场化方式运作（包括政府投资基金募资、投资、投后管理、清算、退出等）。3 .基本要求政府投资基金不得从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；不得向第三方提供贷款和资金拆借。各出资方应当按照利益共享、风险共担的原则，明确约定

7、收益处理和亏损负担方式。财政出资原则上与社会出资同股同权，对于“市场失灵”突出的领域，设立基金可以采取向社会出资人让渡部分分红等让利措施，但必须控制财政风险，严防明股实债等变相增加政府债务的行为。4 .基本功能一是更好发挥政府作用，加快经济结构调整。由于社会资本先天的逐利性，部分投融资领域存在“市场失灵”现象，设立政府投资基金，可以通过定向支持创业初期的战略性新兴产业、高新技术产业等,促进产业发展和成熟，推动产业结构优化升级。二是有效带动社会资本，激发民间投资活力。通过设立政府投资基金，可以以较少的财政资金，通过政府信用背书吸引多倍社会资金参与投资，既有助于提高政府资金使用效率，改善资本供给，

8、拓宽投融资渠道；也有助于降低社会资本的投资风险，激发其投资的积极性。三是加快政府职能转变，提高资源配置效率。政府投资基金在由政府确定政策目标和运作机制后，实行市场化运作、专业化管理，通过市场机制选择优秀的基金管理机构，借助专业力量筛选符合条件的投资项目，有助于进一步提高投资效率，加之政府部门不干预基金的日常经营活动，也减少了权力寻租空间。四是深化投融资改革，提升财政资金效益。政府投资基金遵循风险共担、利益共享原则，政府不对社会资本做最低投资回报承诺，适时通过上市、股权收购等方式退出，不仅能收回本金，而且可以取得股息和红利，实现财政资金从直接到间接、无偿到有偿的转变，有助于进一步提高财政资金使用

9、效益，缓解收支压力。（二）青海政府投资基金运行情况L省级政府投资基金情况截止2018年7月，我省共设立了 13支省级政府投资基金。其中：2009年批准设立1支，2016年批准设立7支，2017年批准设立4支，2018年批准设立1支。省财政共安排资本金84.89亿元，13支基金认缴总额154.29亿元（其中：政府出资人认缴63.65亿元，社会出资人认缴90.64亿元）；已到位资金41.06亿元（其中：政府出资人到位31.85亿元，社会出资人到位9.21亿元）；资金到位率26.61% （其中：政府出资到位率50.04%,社会出资人到位率10.16%）。目前，6支已办理工商注册并在中国证券投资基金业

10、协会备案，5支尚未发起设立也未备案，1支未按基金模式运作没有备案，1支按专项资金形式运作未办理工商登记和备案手续。 攀喈嘱逸球蠹II爨鞠黑爨1A凝情。混曾巡樊tA眺藕 金 缪鹫随观我蒲馥2.青海政府投资基金主要成效一是发展规模加快。2016年以来，政府投资基金设立步伐明显加快，省政府通过深化专项资金管理改革、预算和地方政府债券安排等方式筹措落实财政资金，支持设立基金。各市、州也很重视，结合实际进行了有益的探索和实践，特别是西宁、海东、海西等地，截至目前已成立了 8支基金，全省基金呈现数量和规模快速增长的良好态势。二是引导方向明晰。坚持按照“具有一定竞争性和外部性”的原则，立足省情实际，科学界定

11、投资领域，基本实现了对全省一、二、三产业的全方位覆盖，聚焦盐湖化工等传统产业、新能源新材料等新兴产业、循环经济等优势产业、藏医药等特色产业、交通水利等基础设施及全省中小企业，与全省经济结构及转型升级方向的契合度较高。三是监管制度形成。省级层面相继出台了省级政府投资基金管理办法（试行）财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见省政府部门作为出资人的信贷担保、投资基金类或投资类企业领导人员管理暂行办法等，初步构建了符合市场经济发展规律和省情实际的政府投资基金管理体系。各基金也按照“一支基金，一个细则”的原则，分别制定了包括基金定位、经营流程、风险防控、监管考核等的具体实施细则，并建立了相应的项

12、目立项、尽职调查、投资决策机制，初步形成了科学完备的治理规则体系。四是调控作用有力。依托专业化管理，通过股权投资、债权投资等市场化方式，更好地发挥了对产业发展的扶持和引导作用。截至目前，省级正式挂牌运营的基金累计投资项目12个、累计投资额107.97亿元，在发挥扶持引导作用、缓解企业债务风险、保障正常生产经营以及维护金融系统稳定等方面做出了一定的贡献。有的基金还取得了较好的经济效益，实现了财政资金的保值增值。二、青海政府投资基金运行面临的问题及其原因（一）存在的问题从调研情况看，政府投资基金在运行管理中存在的问题主要集中在以下几个方面：1 .大部分政府出资款闲置据统计，截止2018年6月，省财

13、政共计拨付设立基金政府出资款84.89亿元，13支基金政府出资人到位31.85亿元，有53.04亿元处于闲置状态，未发挥任何经济效益。有4支基金在批准设立时间过去一年后仍尚未发起设立，31.99亿元政府出资款一直处于闲置状态，未产生任何效益。2 .资金到位率和利用率偏低有的基金各方出资人不能及时兑现出资承诺，实际出资到位率低,不能及早挂牌运营；有些基金募集社会资本接洽周期过长，工作进展缓慢。以省级为例，政府出资人认缴比例为41.25%,社会出资人认缴比例为58.75%,但政府出资人实际资金到位率为50.04%,社会出资人实际资金到位率仅为10.16%,说明社会出资资金没有及时到位的情况较为普遍

14、。同时，省级已投入运行的基金中，除以委托贷款和资金拆借的方式投放的资金和设立子基金投出的资金外，实际用于投资项目的资金寥寥无几。3 .个别基金运行不规范个别基金在运行过程中存在不符合国家相关规定的情况。例如：青海省产业发展投资基金存在开展委托贷款和资金拆借业务的问题,违反了财政部政府投资基金暂行管理办法中“政府投资基金不得从事向第三方提供贷款和资金拆借”的规定；青海省循环经济发展基金中心在合伙协议中约定承诺回购社会资本方的投资本金、向社会资本方承诺最低收益，不符合财政部等六部委规范地方政府举债融资行为通知的相关规定。4 .基金分散问题相对突出当前，我省政府投资基金主要集中在省级和西宁、海东、海

15、西地区，在具体运作中缺乏整合，小而散的问题还相对突出。如：省、市（州）级均有产业引导基金、城市基础设施建设基金等，还有些基金虽然名称各异，但功能类同，方向领域相似，相互交叉重叠，既不利于政府投资基金做大做强，又不利于功能的有效发挥。（二）主要原因L经济社会发育程度相对较低由于我省一些产业基础薄弱、企业规模小、管理不规范、优质项目少，很多项目需要进行一段时间的辅导才能够达到基金投资的标准,加之企业通过资本市场融资的意识不强，习惯于银行贷款等债权融资方式，对借助基金等股权投资方式实现发展壮大存在顾虑，不愿意引进社会资金，适合基金投资的项目很少。2 .配套保障机制不够健全政府投资基金相关配套制度建设没有跟上，实践先行与制度滞后的矛盾比较突出。比如，政府对投资基金的行政干预比较普遍，代替管理团队决策、干预投资项目选择，甚至出现层层审核项目等现象，制约了基金的市场化运作、专业化管理。3 .对政府投资基金研究运用不够当前，各地、各部门仍然习惯于跑项目、要资金，向市