关于推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的调研报告.docx

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1、关于推进城市执法体制改革改进城市管理工作的调研报告按照县委宋书记的安排，县政协组织专题调研组就推进我县城市执法体制改革，改进城市管理工作进行了专题调研。为确保调研工作取得实效，制定了调研方案，先学习领会中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见和省市相关文件精神，然后邀请县政府分管领导和相关部门主要负责人及桥头、城关、塔尔、东峡、长宁、黄家寨镇的主要负责同志，采取召开会议、座谈交流、实地察看等方式，分析研究我县城市管理工作现状和存在的主要问题，提出了我县推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的对策建议，供县委、县政府参考。我县城市管理工作基本情况为适应城市发展和城市

2、管理的需要，我县于2010年设立城镇管理局，属县住房和城乡规划建设局二级局、城建管理监察大队的行政管理部门，领导职数2名。城建管理监察大队为参公事业单位，其主要职责是：负责宣传、贯彻落实国家、省、市有关城市管理方面的法律、法规和规章制度；负责指导和监督全县城市管理工作，制定全县城市管理领域工作目标，统一部署全县城市管理工作；负责全县城市管理行政执法等工作。城建管理监察大队共有编制55个，实有执法人员51名（其中：城建管理监察大队42名，城关镇4名，黄家寨镇5名）；51名执法人员中参公人员6名，职员2名，专业技术人员1名，其余42名执法人员身份均为普工；另有协管员20名。下设党政办公室、三个执法

3、中队、综合业务室、财务室、广场办、环卫室。近年来，在县委、县政府的正确领导下，城镇管理局强化管理措施、狠抓工作落实，不断推进城市管理水平，为改善我县居住环境、增强城市综合竞争力作出了积极贡献。但随着城市发展的需要，现行的城管工作在体制机制、运行管理、保障措施等方面存在一些问题，制约着城市管理工作的发展。我县城市管理工作中存在的困难和问题随着我县城市建设速度和城镇化进程的不断加快，城镇规模不断扩大，城市功能日益复杂，城管执法工作面临的困难越来越多，存在的矛盾和问题日益凸现，主要表现在以下三个方面：一、政策法规和组织领导方面城市管理政策法规不完善。城市管理缺乏一部高效、规范、统一、完整的法律法规，

4、现有的规章不能给综合行政执法以强有力的支撑，法源上的局限性导致了制度建设的缺失,也导致了城管在具体执法过程中常处于“借法执法”的尴尬处境。城管部门颁布的规定既得不到执法相对人的认同，也得不到其他部门的配合。立法的缺失使得城管执法的性质和法律地位不明确，城管执法单位的职能定位、执法范围、相应权力、人员编制、领导体制、内设机构及解决冲突的方式、协调沟通程序和责任分配的方式不规范。领导机构不健全。国家和省级层面没有专门的城市管理主管部门，缺乏有针对性的政策保障、业务指导和行业监督管理。各地自行确定城市管理体制，管理模式多样，条块分割严重，机构设置混乱，不能适应现代城市管理需要。城管综合执法部门行使的

5、是从有关部门分离出来的执行性职能，其中有些执法事项是无法单独处理的，需要得到相关部门的支持配合，如违法建设案件的查处通常都需要规划、土地、公安等部门的配合，但在日常行政执法中，这种请求往往被有关部门推诿或拒绝，而综合执法机构的层级地位较低，无力协调相关部门的行动，城市管理综合协调运转的效果不明显，涉及城市管理的一些重大问题，需要各部门共同配合时,由于部门众多，政府分管领导决策和协调难度增加，真正执法的单位城管局和分管的政府领导无法协调，没有形成城市管理工作的合力，影响工作效率和执法效能。二、管理和权责方面城管执法的职责和边界不清。我县城市管理处于职能交叉、管理分散、法律边界不清的态势，在实际工

6、作中很难建立统一、协调的步调。多个管理主体重复管理，造成了管理职责不清、资源浪费、管理效率低下的局面，出现了“有利的事抢着管，没利的事没人管”，“看得见的管不了，管得了的看不见”的相互推诿扯皮状况。县城管局和其他部门之间的执法权限配置不合理，这主要表现在：第一，执法职责划转不规范，对于如何划分城管综合执法部门与职能部门的职责，并未经过严格论证，带有较大的随意性；第二，城管综合执法范围涉及领域过多，而且随着城镇化步伐的不断加快和建成区范围的不断扩大，城管的职能不断增加。第三，管理职能与执法职能划分发生错位，实行综合执法要求将有关部门的监督处罚职能剥离出来交给综合执法部门，但有的部门则有意无意地混

7、淆管理和执法的性质，将管理职能卸载转移到执法层，以执法解决管理问题，造成管理弱化，既增加了工作层次和过程，也肢解了管理职能，降低了效率。第四，在有些管理领域虽然采取了综合执法，但相关部门的执法职能和队伍仍然存在，有的部门将行政执法权划转给城管执法部门，但并没有把有关执法力量和技术支持（技术人员、机构、设备等）进行转移，仍在从事某些执法工作，形成新的职责交叉和多头执法。在日常管理工作中，县城镇管理局和多个部门有业务上的重叠和管理上的空档，没能很好地保持“谁审批、谁负责”的工作原则，有些部门将一些不好管、管不好的职责都推给城镇管理局，导致其承担了许多“管不了”也“管不好”的职责。而且城管执法工作的

8、区域范围没有一个清晰的界定，就目前城管工作人员配置来看，只能管理县城建成区范围，无法延伸到乡镇，也导致乡镇一级的城镇管理工作出现管理缺失的现象。执法主体与执法单位分离。我县参与城市管理工作的部门涉及住房和城乡规划建设局、环境保护局、水务局、交通运输局、公安局、林业局、食品药品和市场监督管理局、国土资源局、卫生和计划生育局等多个部门，由于管理和执法在职责匡定上缺乏明确界定，加上体制和法律规定上的不统一，作为城市管理执法单位的城管局，其执法行为实际上是替作为执法主体的各部门行使处罚权，而目前城管行使处罚权所依据的大多数执法权责仍在上述各部门的权责范围，造成了执法主体与执法单位分离，执法单位为非执法

9、主体，执法人员为非合法身份的局面。城管局现有的42名执法人员为复转军人，身份为工人，这与国家和省、市相关规定的执法人员身份不相符合，在日常执法过程中存在违法执法的问题。这不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。城管在执法时权责脱节、执法责任意识淡薄、执法责任界限不清。作为执法主体的各管理部门为减少麻烦而互相推诿，阻碍了我县依法行政的进程，延缓了城市管理的发展。三、理念和认识方面重建轻管思想严重。城市管理水平的高低直接影响到一个城市的整体形象，城市基础设施“三分建、七分管”，工作的重点和难点在于管理。长期以来，我县在城市管理工作上不同程度地存在“重建设轻管理

10、”的思想，虽然在城市建设方面投入了大量人力、物力、财力，但建设完成后疏于管理，规划建设与后期管护未能互为保障，相互促进。城市建设方面的资金投入远远多于城市管理方面的资金投入，投入比例失衡，管理工作没有跟上建设的步伐，甚至明显滞后。多数人对城市管理工作存有一些片面的认识，甚至简单地认为城市管理只不过是管理小摊小贩、清扫垃圾而已，对城管工作摆不上重要位置，舍不得投入，致使城市基础设施缺乏有效管护，严重影响了城市管理的水平。公共基础设施建设欠账较多。城市规划中的停车场、公厕、农贸市场、公园绿地、垃圾中转站、休闲健身场所等公益设施没有建设到位，造成公用设施在布局上不合理、功能上不完善。在旧城区中道路的

11、狭窄和交通设施的滞后，导致行车难、停车难的问题日益严重；农贸市场的欠缺和设置不合理，加剧了占道经营、随意摆摊设点的违章现象，也增加了马路市场的不断涌现；公共厕所和环卫设施的配置不到位,加大了环卫工作的难度，让县城的整洁度大打折扣；功能完善的休闲健身场所的缺失，导致仅有的几处空地也是人满为患；作为森林覆盖率全省第一的我县，建成区的园林绿化设施也远远不能满足城市日益发展的需求。公共基础设施建设与城市规模的不断扩大互不匹配，“欠账”越来越多，加剧了城市管理的难度，成为城管执法的难点和群众反映强烈的焦点，直接影响了城市管理的质量。乡镇城管工作滞后。随着城镇化进程的不断推进，我县部分中心乡镇发展日新月异

12、，聚集效应和规模效益逐步凸现。但中心镇的建设质量和管理水平不高，社会化服务能力低下。作为最基层政府的乡镇一级，历来没有执法权，也没有专门设立的机构和人员去开展城镇管理工作，2010年县城镇管理局成立初期，因工作需要在城关、塔尔、东峡、长宁、黄家寨等5个中心镇，下派了4至5名城管队员（截止目前，仅剩城关镇有4名、黄家寨5名，其余人员已上调收回），而大部分乡镇仅仅依靠乡镇干部开展城镇管理工作，方法也只是“动之以情，晓之以理”，收效甚微。农村环境卫生整治工作还没有形成一个长效机制，特别是经费保障，难以形成常态化。遇到节假日或领导视察，乡镇干部就充当临时清洁工扫马路、拣垃圾的现象屡见不鲜。另外，中心镇

13、普遍存在交通状况混乱，车辆管理难度大等问题，导致交通服务方面的压力较大。乡镇政府按照属地化管理的原则开展乡镇规划、建设、管理的各项工作，但从各个层面上没有明确管理的具体职责，目前的状况也达不到城镇管理工作的需求。宣传教育工作滞后。宣传工作是城市管理工作的重要组成部分，是引起领导重视、吸引公众参与、降低执法难度、倡导文明新风、提高城管声誉的必要手段。但我县在城市管理工作中对宣传教育环节重视不够，宣传工作严重滞后，造成一些群众对城市管理综合执法工作的认知程度不深，参与意识不高。而且管理部门只是单纯地对处于弱势地位的相对人进行管理，忽视了全民教育，城管工作得不到群众的理解和支持，以致于从管理者到群众

14、都没有真正认识到构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，是推动城市管理走向城市治理，实现城市让生活更美好的基本保证。推进我县城市执法体制改革的意见建议一、加强组织领导，建立健全城市管理组织体系一是成立由县委主要领导为主任，县政府县长、分管副县长为副主任，住房和城乡规划建设局、环境保护局、水务局、交通运输局、公安局、林业局、食品药品和市场监督管理局、国土资源局、卫生和计划生育局及城关、塔尔、东峡、长宁、黄家寨等部门和乡镇为成员单位的城市管理委员会（简称城管委），统一指挥、调度全县城市管理工作，为全县城市管理工作提供强有力的组织保障。其主要职责：负责对全县城市综合管理领

15、域重大问题的决策，制定全县城管工作的总体思路、目标和具体要求；协调全县城市管理的重大工作，对城管工作中存在的问题提出指导意见；结合我县实际，适时建议制定自治县城市管理条例；加大对城管工作的经费投入，加快基础设施建设改造，全面推进城市建设和管理。二是组建成立县城市管理综合执法局（简称城管局），为县政府组成部门。其主要职责：落实中央、省市县的相关政策及县城管委员会的工作部署；负责市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等方面的工作；负责考核乡镇环卫工作；负责全县城管执法队伍的管理和培训工作；负责城市管理的宣传教育，营造良好的舆论氛围，提高公民的守法自觉性；完成县委、县政府交办的其它

16、工作。县城管局根据城管执法工作的特点，合理设置岗位，尽快配齐配全城管执法队伍。将现有的42名工人身份的城管人员用合理的方式转变身份，解决无资格执法问题，按照“保持总量、优化结构、提高效率、人随事走”的工作原则，从有关单位划转部分人员到城管局工作，充实执法力量，优化执法队伍（建议公安机关在县城管局派出行政执法机构，鼓励公安、城管部门负责人在部门之间交叉任职）。三是在各乡镇成立城镇管理办公室（简称城管办），其主要职责是：落实乡镇党委、政府和县城市管理综合执法局对城管工作的安排部署；负责镇（乡）容镇（乡）貌的管理、农村环境卫生的管理、辖区内基础设施的使用管理、违法建设的监督；环境污染（白色垃圾、秸秆焚烧）管理；应急处置管理等方面的工作。四是在城关、塔尔、东峡、长宁、黄家寨等5个中心镇下派城镇管理综合执法中队，协助镇政府开展日常城管执法工作，并辐射到临近片区各个乡镇的综合执法工作和违法建设管理工作。下派的执法中队业务上受县城管局指导，日常管理以镇党委、政府为主。各乡镇在开展工作时要对上述各方面职