行政公益诉讼起诉期限问题研究.docx

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1、行政福诉讼起诉期限问题研究修改后的行政诉讼法确立了检察机关提起行政公益诉讼制度，最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（以下简称“公益诉讼解释。进一步完善了制度构造，为司法办案提供更明确指引。然而，制度定立并未终结相关争议。有学者就观察到，现有法律规范没有规定枪察机关在提出检察建议之后什么期限内应该起诉，这在现实中就会导致时间上的拖延和公益不能及时救济的问题，例如在锦屏县人民检察院诉锦屏县环境保护局不履行法定职责案中,锦屏县检察院就先后3次提出检察建议，自首次提出检察速议直至最后起诉，历时16个月之久。（1）参见沈储：检察机关在行政公益诉讼中的请求权和政治责任，

2、载中国法律评论2017年第5期，第80页。作为连接检察办案和法院审判的门槛性1问题，检察机关提起行政公益诉讼是否有起诉期限、如何确定起诉期限，理论上多有讨论但尚未得到系统论证,规范上未予明确却已滥解于司法实践。一、一个检视一一众说纷纭的行政公益诉讼起诉期限问题行政诉讼法及相关司法解绛规定了公民、法人或者其他组织提起普通行政诉讼的起诉期限，而对检察机关提起的行政公益诉讼能否适用却未置可否。通过枪索桎理人民法院对行政公益诉讼起诉期限进行论述的司法案例（2）以“检察机关2公益诉讼-起诉期限.为关键词在中国裁判文书网上检索行政案件，显示2017年43件、2018年11件、2019年22件、2023年1

3、4件，检索日期：2023年4月26日。及理论观点，集中审视有关行政公益诉讼起诉期限的分歧问题。（一）适用现有规定或从中推导现有法律规范果真没有规定行政公益诉讼起诉期限吗？“普通期限说11对此持否定态度。这种观点的立场是，行政诉讼法及相关司法解释巳经明确规定了起诉期限，行政公益诉讼应当予以遵循，直接适用或推导适用现有起算点、期间等要素。如有学者提出，根据行政诉讼法第46条，行政公益诉讼的一般起诉期限应为6个月；特殊起诉期限可以根据戢高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解簪3第41、42、43条分别予以确定。（3）参见杨解君、李俊宏：公益诉讼试点的若干重大实践问题探讨，载行政法学

4、研究2016年第4期，第114页。司法解释修改后，特殊起诉期限被规定在最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释第64、65、66条。也有法院裁判明确指出，行政公益诉讼案件系行政诉讼案件的一种，受行政诉讼法及相关司法解释的调整，并遵循行政诉讼诸如起诉条件、起诉期限等诉讼制度的一般规定及司法解释有关行政公益诉讼起诉条件的特别规定（4）吉林省延吉市人民法院（2017）吉2401行初字第44号行政判决书。至于具体适用哪一法律条款、又如何计算，普通期限说”也走向了分叉路。行政诉讼法规定的一般起诉期限是6个月，但检察机关并非行政行为的相为方，对于适用知道或应当知道作出行政行为之日”作为起算点还是

5、另行确定新的起算点，存在不同看法。有学者认为，根据行政诉讼法第25、46条及人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法（以下简称试点工作办法）第40条，检察机关应当在发出检察建议满1个月（公益诉讼解释修改为2个月或15日）之日起6个月提起行政公益诉讼。（5）参见马怀德：新时代行政公益诉讼制度的发展与实践，载人民论坛学术前沿2019年第5期，第61页。司法实践中，有的法院认为应从检察机关通过调查发现行政机关未依法履行法定职责的行为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害之日起，计算6个月起诉期限；（6）江苏省淮安市中级人民法院（2018）苏08行终字第102号行政判决书。有的法院认为应当自检察机关收到

6、行政机关对检察速议的书面回复之日起，计算6个月起诉期限；（7）参见甘肃省天水市秦州区人民法院（2017）甘0502行初字第6号行政判决书；陕西省礼泉县人民法院（2017）陕0425行再字第1号行政判决书。有的法院则认为，应依照行政诉讼法第47条第1款和最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释B(以下简称“适用行诉解释”)第66条的规定，在提出检察速议后给予行政机关2个月的履职期限，在该期限届满后计算6个月的起诉期限；(8)参见四川省绵阳市三台县人民法院(2019)川0722行初字第14号行政裁定书。还有的法院推导适用司法解释关于特别期限的规定，认为应当以检察机关发现行政机关怠于履职行

7、为之日，(9)参见江苏省徐州铁路运输法院(2017)苏8601行初字第1419号行政判决书；广东省高级人民法院(2018)等行申字第1020号行政裁定书。或以检察机关提出检察建议之日起，计算最长不超过2年(适用行诉解释修改为1年)的起诉期限。(10)参见广东省韶关市中级人民法院(2017)考02行终字第153号行政判决书；广东省高级人民法院(2018)粤行申字第1020号行政裁定书；吉林省榆树市人民法院(2018)吉0182行初字笫41号行政判决书。(二)法律没有规定且无法准用与普通期限说”不同，一些观点并不认为现有法律规范可以解决行政公益诉讼起诉期限的问题。最有代表性的是“无期限说。该说认为

8、，行政公益诉讼不受普通行政诉讼起诉期限的限制，只要经过检察机关提出检察建议的诉前程序，行政机关在法定期限内未依法履行职责，国家利益或者社会公共利益仍处于受侵害状态，检察机关可随时提起诉讼。(11)参见江苏省常州市武进区人民法院(2017)苏0412行初字第118号行政判决书；江苏省延湖县人民法院(2017)苏0925行初字第268号行政判决书；贵州省遵义市中级人民法院(2017)号03行终字第291号行政判决书；广东省韶关市中级人民法院(2017)粤02行终字第168、169、170、171、172、173、174、175、176号行政判决书；安徽省当涂县人民法院(2018)皖0521行初字第

9、39号行政判决书；枣庄市山亭区人民法院(2018)0406行初字第36号行政判决书；湖北省嘉鱼县人民法院(2019)鄂1221行初字第17号行政判决书。对此，有的法院直接援引公益诉讼解释第21条规定，认为行政公益诉讼只要符合该条规定的起诉条件即可提起，不受起诉期限限制。(12)山西省阳泉市郊区人民法院(2018)晋0311行初字第48号行政判决书。有的法院则认为，现有起诉期限规定的起诉人不包含作为行政公益诉讼起诉人的检察机关，在否定适用现行起诉期限规定的同时，也强调检察机关行使法律监督职能应当连续、及时。(13)湖北省钟祥市人民法院(2019)鄂0881行初字第60、61号行政判决书。还有一种

10、“特殊期限说1的观点是，行政公益诉讼应当考虑到公益保护的特殊性，设置不同于普通行政诉讼的特殊起诉期限。有学者认为，行政公益诉讼没有一般的起诉期限规定，速仪行政公益诉讼案件的起诉期限可以适用行政诉讼法第46条第2款规定的20年或者5年的最长保护期限。(14)参见刘艺：检察行政公益诉讼起诉期限适用规则研判评湖北省钟祥市人民检察院诉钟祥市人民防空办公室不全面履行联责案，栽中国法律评论2023年第5期，第158页。还有来自一些检察机关的声音，有的提出行政公益诉讼起诉期限可以是2年，(15)参见赵智慧：g检察机关提起公益诉讼期限该如何确定，载检察日报2018年4月8H,第03版。有的提出可以借鉴环境损害

11、赔偿诉讼时效的3年，(16)参见高宗祥：行政公益诉讼制度施行疑难探讨，我人民检察2016年第10期，第9页。有的提出可以是4年或者更长。(17)参见巩富文、杨辉：我国检察机关提起公益诉讼制度研究,载人民检察2015年第5期，第16页。由上观之，关于行政公益诉讼起诉期限问题的争论，可以呈现出“普通期限说无期限说”“特殊期限说这样较为清晰的谙系脉络。理论分歧的根源在于，没有对行政公益诉讼应否设置起诉期限的问题进行更深层次的挖掘，以及缺少对起算点、期何等要素予以必要且充分的论证(I而司法实践的主要问题是：一方面，检察机关、人民法院在提起诉讼和受理审查阶段可能对起诉期限产生不同认识，导致案件在立案、审

12、理时受阻；另一方面，人民法院在审查认定行政公益诉讼起诉期限时不能统一适用法律，特别是面对被诉行政机关以此为由提出抗辩或者上诉时，难以给出说服力强的解释。因此，申言行政公益诉讼起诉期限的问题，可以被描述为三个层次：首先，检察机关提起行政公益诉讼是否应当设置起诉期限；其次，如果应当设置期限，行政公益诉讼是否可以直接适用现有普通行政诉讼起诉期限法律规定：最后，如果不能直接适用现有规定，行政公益诉讼又当如何设置特殊的起诉期限或如何推导适用现有规定。以下分述之。二、行政公益诉讼应受起诉期限约束从规范层面上看，行政公益诉讼条款（行政诉讼法第25条第4款）被规定在行政诉讼法“诉讼参加人一章，按照当事人在行政

13、诉讼中的法律地位平等原则，仍当遵循包括起诉期限在内的现行行政诉讼制度规定。公益诉讼解释第26条明确，“本解释未规定的其他事项，适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定”。最高人民法院对此的解释是，公益诉讼解释是在民事诉讼法、行政诉讼法框架下对于检察公益诉讼案件具体程序所做的特别规定，其中没有明确规定的事项,适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定。（18）叁见江必新：认真贯彻落实民事诉讼法、行政诉讼法规定全面推进检察公益诉讼审判工作一最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释的理解与适用，载人民法院报2018年3月5日，第03版。实际上，行政公益诉讼

14、遵循普通行政诉讼一般原则和规定的理念，并非修法后才产生的，而是自检察公益诉讼试点工作以来一以贯之的。（19）全国人大常1委会在授权最高人民检察院开展公益诉讼试点工作时明确要求，试点工作应当稳妥有序，遵循相关诉讼制度的原则工最高人民检察院制定的检察机关提起公益诉讼试点方案规定，根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律的有关规定和全国人大常委会的授权决定，确保试点在法御框架和授权范围内开展，维护法制的统一和权威”；提起公益诉讼，试点方案没有规定的，适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定”。试点工作办法第56条也明确，“本办法未规定的，分别适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定，这可以作为

15、法律上否定“无期限说特殊期限说”的依据，也为“普通期限说”提供了规范基础。同时，时行政公益诉讼起诉期限必要性的考察，还需从起诉期限和行政公益诉讼制度特殊性出发，把握以下方面的理据。（一）起诉期限制度价值和“三及时”之必要起诉期限本质上属于时效制度范畴，后者在刑事、民事、行政领域设置目的和功能价值有所不同。国家刑罚权之所以会程于追诉时效，最为根本的原因还是在于随着时间流逝施以刑罚的必要性减弱了。（20）基于刑罚目的的考量，理论对此有“特殊预防说”一般颈防说报应说0三种学说，此外还有考虑到加速原则（BeSChIeUnigUngSmaXime）、证据材料“保质期”等事由的解说。参见王志坤：论”不受追

16、诉期限的限制号，载国家检察官学院学报2014年第6期，第82页。民事诉讼时效则是恪守“法律不保护躺在权利上睡大觉的人”，促进权利人及时行使权利，维护交易秩序和安全。而基于请求权和形成权体系分野，我国民事法律设置了诉讼时效和除斥期间两种时效制度。相较而言，民事诉讼时效是实体规则，超过诉讼时效意味着丧失胜诉权，只是法院不得主动审查；行政起诉期限是程序规则，涉及的是诉权问题，超过起诉期限法院要驳回起诉，且不存在中止、中断的问题，这一点类似于民事诉讼的除斥期间。从消灭时效角度来理解起诉期限，权利人怠于行使权利经过法定期间，其公力救济权归于消灭。消灭时效缘起于罗马法中的裁判官制度，当事人经过一定期限不起诉则丧失诉权和实体权利，这实质上是为了应对裁判官1年执政期限及履职而产生的权宜工具。随着社会发展和时效制度变迁，其正当性基砒也在发生变