容错机制的功能定位及运行难题探微.docx

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1、容错机制的功能定位及运行难题探微党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，反腐败斗争取得压倒性胜利，干部乱作为问题得到有效遏制，党内政治生活的“大气候”不断向上向好。与此同时，我国改革已进入攻坚期和深水区，各类问题与矛盾突显。部分干部因惧怕担责，出现不作为的现象。2018年5月，中共中央办公厅还专门印发了关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见（以下简称意见），要求各地区各部门建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误，切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲。意见中提出的“三个区分开来”，为各地建立容错纠错机制提供了指导原则和政策依据。至此，容错机制成为热门议题，在理论界和实务

2、界取得了一系列丰硕成果。与以往相关研究相比，本文根据容错机制的功能定位，阐述了容错机制在运行中的不畅样态，并挖掘了机制运行存在难题的深层原因。一、容错机制的功能定位在中国社会的重要转型期，国家治理体系面临着诸多挑战，容错机制作为推动、保障政府勇于创新的政治设计，无论是对政府机构还是干部自身都有着合理的引导作用。具体来讲，容错机制具有以下三方面的功能：首先，在现行体制下，容错机制能够激励干部担当作为。在干部管理体制完善前，容错机制为敢于创新干事的党政干部提供适当之制度保障，避免因惧怕创新风险而消极怠政阻碍改革发展进程。其次，在权责分立的大背景下，对不可预测的风险进行制度化治理，有利于加快政府从“

3、权力型”向“责任型”的转变，激发地方政府即使在难以预料的风险中也勇于承担适度责任，从而在不断挑战中增强应对风险的能力。最后，容错机制对破解地方政府官员机会主义作风发挥着重要功能，其以制度化的方式把容错理念植入干部管理制度中，激发基层干部勇于创新的内生动力。(-)激励干部担当作为干部队伍是党和国家事业的重要主体，我国社会平稳有序运行发展离不开广大干部的决策谋划、探索尝试和改革创新。我国正处于全面深化改革的攻坚期和深水区，广大干部的积极作为成为改革发展取得成功的关键因素。但部分党员干部内生动力不足，消极应对工作，思想保守僵化，在遇到困难和挑战时，不是主动思考解决问题的措施和方式，而是习惯把问题和矛

4、盾上交，等待上级的指示；也有部分党员干部在其位不谋其政,不认真履行岗位职责，理想信念蜕化，信奉“宁肯无为平庸，也不可多为出错”，出于“趋利避害” “自我保护”的考量，“为官不为现象屡见不鲜，致使改革发展中的任务难以得到有效推进。改革创新的实施需要干部积极作为并高质量完成任务。虽然我国的发展环境总体上得到改善，发展韧性强劲，具有较为优势的条件，但仍然面临许多艰巨任务，如缩小城乡区域发展和收入分配差距、完善社会治理等。这些硬核问题的解决需要不断尝试、不断探索、不断更新。广大干部在“闯难关”过程中难免会试错、犯错。容错机制作为破解干部“不敢为”行动难题的关键，最直接的动因就是消除干部“干多错多”的病

5、态心理，解决干部因顾虑出错而不敢担当作为的问题。如果地方党委和政府不愿为干部在干事创业过程中所犯的一些失误错误埋单，将会大大削弱广大干部干事创业的积极性，并在一定程度上助长怠政、懒政气息。容错机制的构建能够为想干、敢闯、能负责的干部提供坚强的后盾，让其可以全身心投入党和国家改革创新事业中。党政部门应大力推进容错机制的运行，准确界定干部在新时代党和国家事业发展中出现的失误错误，该严则严,当宽则宽，宽严有度，激发党员干部在改革创新中承担风险的魄力，扭转干部因爱惜自己的“羽毛”而不愿涉足风险领域的心理。（二）提升政府风险防控能力权责配置是保障行政权力合理运行的重要因素，而权责一致是政府权责配置的理想

6、状态。但囿于我国基层政府受到党委、人大、上级政府及其职能部门的管理、指导，呈现出多任务多委托的模式，导致权力与责任之间很难实现绝对平衡，权责分立成为常态。权责分立往往是组织机构对特定环境高度适应的结果，各地区的差异性和现实情况的复杂性，使得具有灵活性的权责配置成为行政过程中不可缺少的运行机制。而权责结构又是抵御风险的工具性选择，在权责一致的情况下，政府部门可以通过明确的授权形成稳定的行政心理预期和行为准则。而在权责分立的情况下，一些基层组织根据上级安排承担委托执法工作，但正式法律并未赋予其相应执法权，若责任配置仍注重以正式规则为基准，难免出现与事实不相符的追责和不符合基层实际、缺乏可操作性的现

7、实困境。在改革创新不断推动的过程中，面对艰巨任务时，基层实践会经常发生打破常规、突破既有法律规定的现象，种种现实情况在客观上重塑和放大了各类风险，致使政府部门及行政人员在执行任务中不断陷入困境。基层政府为避免权责分立结构带来的不确定、不对等的风险，从而使自身利益受到损失，通常采取诸多策略规避责任，如以各类文件落实工作，通过请示汇报等将责任上移，通过签订协议的方式将公共服务外包等等。创新和避责成为基层政府改革发展的主要矛盾体，创新是基层政府实现治理现代化的有效手段，但基层政府的避责行为成为制约创新的障碍。在部门权责分立结构产生各类风险，基层政府避责行为不断蔓延的现实背景下，部分基层政府在创新工作

8、中更偏向于一些风险低、投入小、见效快的领域，导致同质性项目增多，而一些具有全局性、根本性、长期性的创新工作却寥寥无几，这种长期的单向投入不仅无法形成具有内涵式发展的创新模式，反而耗费了大量资源。虽然当前通过持续深化行政体制和机构改革，厘清权责关系，可以改善基层政府避责的难题，进而鼓励基层政府创新探索，但这是一项具有长期性和复杂性的工程，改善效果并不能及时显现。政府部门权责分立的状态在短期内是无法破除的，伴其产生的风险也将长期存在，为降低这一风险对政府部门及行政人员的影响，势必需要采取有效的措施来引导政府部门向着积极作为的方向发展。各级党委和政府应增强应对各种风险的能力，有效防控其职责范围内的风

9、险，不能推卸责任，更不能制造风险。容错机制应从鼓励责任承担角度入手，给予干部适度犯错空间，鼓励政府部门积极主动承担起应有的责任，以防御、化解外部系统风险以及内部非系统风险。“处理好改革最先一公里和最后一公里的关系，突破中梗阻，防止不作为”。容错机制的不断推进，是政府以增强自身的方式来抵御风险的侵蚀，提高权力运行效能,打破当前政府创新僵局，鼓励政府由被动担责转向主动担责的重要举措。（三）破解地方政府官员机会主义作风容错机制是中央政府激励下级政府改革创新的有力工具，有助于央地政府分工合作,尽显各自优势。作为国家治理的执行机制，相较于中央政府，我国地方政府更多地亲身参与到国家治理的具体活动和各项环节

10、中。改革开放以来，在市场化改革与行政分权改革的双驱下，地方政府由代理人逐渐转化为独立经济人，在经济发展中经常表现出与中央政府不一致的行为结果。传统理论认为，政府是仁慈而高效的，其决策目的都应为实现与增进公共利益，作为中央政府的代理人，地方官员的决定应当紧跟中央政策，以公共利益为导向。然而，公共选择理论却发现，地方政府也是理性经济人，为追求地方利益，其行为经常违背中央政府决策的初衷。地方政府官员作为“政策子系统的中心人物”主导着地方政府决策。而地方政府官员决策的背后往往蕴含着多方力量的博弈，机会主义的嵌入是决策产出的主要障碍。实践中，地方政府官员在作出决策时，首先会考量这一方案能否给自己带来政治

11、利益、物质利益乃至精神利益，通过综合考量后对中央政府的政策进行变通执行或选择执行。尤其在以经济增长为核心的官员考核导向下，一些地方政府官员急于在任期内实现政绩最大化，会将注意力集中到短期经济增长领域，成为选择性的“商业化”政府。而对于一些与经济增长关联度较小的事项却缺乏积极性,致使非经济领域边缘化，如教育、医疗、社会保障等社会发展事务。政策的成败决定着官员的晋升提拔，这种导向更加激励地方官员只关心任期内的政绩，对超出任期的政绩无动于衷，从而诱发地方官员任期内的机会主义行为。尤其在当下从严治党、从严治吏的背景下，地方官员理性人的角色更加突出，不愿涉及风险较大的未知领域，表现出机会主义的利己特征。

12、此外，责任倒查机制、重大责任终身追究制使地方政府官员的顾虑剧增，部分官员担心被追责将决策风险置于可预知的范围内，做出的决策颇有选择性，只聚焦于眼前的利益，不敢涉足周期较长的领域。这要求国家在追求全面发展过程中，不仅需要构建完整的治理结构，同样需要关注官员个人的“内心世界”，相关制度只有真正触及行为人的心理，才更具有现实意义。在改革发展中，政府官员的付出与收获可能不成正比，若要激发干部担当作为的内生动力，必须要降低干部因工作失误需承担的风险，减轻改革者的心理负担。容错机制的设立恰巧耦合于地方政府官员的这种心理，其不仅为地方官员提供了合理的自由决策空间，同时激发了地方官员对制度的能动反应，不再仅为

13、眼前利益寻求机会主义。二、容错机制运行不畅的典型样态容错机制的实际运行状态是由其具体实施情况所决定。整体而言，容错机制虽然不再是新生事物，但我国对于该机制的建设与运行仍处于初期探索阶段，在运行过程中难免会遭遇难题。总体而言，容错机制运行不畅主要集中表现为虚置、象征性执行以及扭曲性执行三种典型样态。（一）容错机制实施中的虚置现象制度功能的实施效果最终体现到社会实践中，即使一项制度自身设定了完备的功能,制定了完善的实现步骤，如果执行者无动于衷，则制度仍旧会游离于社会机体之外，难以发挥任何作用。同理，认定主体是容错机制能否有效落实的关键因素。事实上，容错机制是问责机制的前置程序，认定主体在对干部所犯

14、错误进行问责之前，首先应当排除所犯之错不属于“可容”范围。虽然“三个区分开来”可以对干部履职过程中出现的各类失误错误进行判断，但其较为宏观，认定主体要想准确判断出具体事件中出现的失误错误是否适用对应的容错条款仍存在一定的难度。实践中，认定主体因担心错误适用容错机制引发自身风险，进而采取观望态度，不敢担当作为，不能正确认识、对待容错纠错工作。基于认定主体的畏难、避难思想，容错机制不仅未成为激励干部干事创业的主要抓手，反而经常被有意回避，使得作为问责前置程序的容错机制被忽略。（二）容错机制的象征性执行相较于实施虚置现象，象征性执行主要表现为认定主体虽然启动了容错机制，但其也仅仅是表面上看似在遵守和执行，实则是敷衍执行，未激发容错机制的真正功效。象原因：一方面，容错机制经常被部分社会群体误解为是对干部“乱作为”的一种庇护、纵容。认定主体迫于社会公众、新闻媒体的舆论压力，对容错机制的实施采取一种能拖就拖、能搁置就搁置的态度。当遇到问题时，仍习惯于依赖领导批示和上级意志，若上级领导对于容错机制有所抵触，认定主体往往不会启动该机制，导致其形同虚设，当事人难以通过此途径寻求救济。另一方面，部分认定主体在适用容错机制时，只注重“文本规定”，忽视具体环境，主观能动性发挥不足。当前，认定主体在适用容错机制时仅依照规定的表面形式进行审查，简单以动机、缘由、后果作为审查标准“嵌套”进现有的政策文件，但这