平等原则在行政审判中的适用偏差与应对.docx

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1、平等原则在行政审判中的适用偏差与应对一、问题的提出随着法治建设的推进，我国行政诉讼中的合法性审查也在不断深化。2014年行政诉讼法修改后，正式明确了法院可对行政行为的实质合法性进行审查，也就是说，法院可以根据法律原则，认定行政机关的裁量行为是否合法。这一修改弥补了法院之前主要审查行政行为形式合法性的缺憾，扩大了司法机关对行政机关的监督范围，促进了行政纠纷的实质性化解。基于对行政行为实质合法性审查的倡导，各项行政法基本原则的具体适用问题亟待解决，较之比例原则、正当程序原则等行政法律原则，唯平等原则适用的研究较少，其相关问题有待进一步深入探讨。与此同时，平等原则的既有规范尚难有效指导实践，导致行政

2、审判中不规范、不统一，甚至错误适用平等原则的情况时有发生。行政许可法行政处罚法以及地方立法中的行政程序规定等大多仅对平等原则作笼统规定，未能指明违反平等原则的具体行为类型。这使得法院对平等原则适用中的偏差难以避免，经常会出现应适用平等原则却未予适用，不应适用平等原则却加以适用的情形。当下平等原则在行政审判中的适用范围正不断扩大，行政处罚、行政许可、行政登记、行政撤销、行政征收、行政给付等行政纠纷场域中均有适用平等原则的现实案例。随着我国经济由高速增长转向高质量发展,现阶段的发展重点正在由“效率”向“公平”转向，平等原则在各个领域正受到更多的关注。2021年以来教育公平领域政府的重拳出击，反垄断

3、法（修正草案）中对行政性垄断规制的完善等，均显露出“平等”的政策导向。可以预计，行政审判领域将会涉及更多的平等问题。鉴于此，法院如何在对行政行为的实质合法性审查中正确适用平等原则，是一个确需回应的现实问题。故笔者拟通过分析实践中平等原则被误用的具体原因,针对性地澄清梳理平等原则的正确适用情形,以回应实践需求。二、平等原则的行政法表达平等原则的核心要义即是同等情况同等对待，不同情况区别对待。这一要求在不同的法律领域有不同的表达。在行政审判中适用平等原则，就必须回答“行政法领域的同等情况是什么” “行政机关的同等对待是什么”以及“不同情况下行政机关的区别对待怎样才是合理的”等问题。否则，平等原则的

4、内涵就显得大而空泛，致使司法实践很难把握平等原则的适用情形与适用方式。在核心要义的指导下，有学者将平等原则在行政法中具体化为平等对待原则，指行政机关在对多个行政相对人实施行政行为时应遵循禁止恣意原则和行政自我拘束原则：禁止恣意原则要求行政机关的行政行为要符合“事物本质”的要求，即行政机关有理由证明行政行为符合某一方面有意义的、具备规律性的生活关系；行政自我拘束原则指行政决定的作出应受行政惯例或者行政先例的拘束，若无正当理由，行政机关应对相同或同一性质的事件作出相同的处理。有学者认为，“平等原则是通过比照同样处境的相对人，考察行政行为的合理性。”在前述基础上，有学者对平等原则在行政法中的内涵作出

5、更为具体的阐释。如有观点从平等原则也应适用于行政机关与行政相对人之间的角度出发，提出行政机关应平等地守法，这一观点的内容可为“同等情况同等对待”的具体内涵提供参考。具体为以下三点：行政机关作出行政行为时，应依据相同的规范性文件；在处理同类事件时，保持处理的前后一致性；对同样情况的人予以同样的法律适用。此外，有学者直接对“同种情况同种对待”进行了深入的行政法解读，并指出，判断情况是否相同，应关注其本质上的要件是否相同，而不要求细节等完全相同，故应以实质正当标准判断具体事务是否属于同一情况；而同种对待的“同种”指行政行为的方式相同、法律效果相同，行政机关应在程序上以及实体上均实现同等对待，在结果上

6、表现为，对“同种情况”的行政相对人的权利义务产生一致的影响。通过梳理学者对行政法中平等原则的理解，可知：第一，已有解释主要从保障行政机关的同等对待出发，阐释平等原则的具体内涵。“同等情况同等对待”的内容可以总结为，同等情况是指案件之间的本质相同，同等对待是指行政行为的法律依据相同、方式相同，以使得行政相对人在结果上获得相同的影响。笔者赞同学者对“同等情况同等对待”的理解，但由于“不同情况区别对待”这一内容尚未得到充分重视，故需要加以补充。在当事人之间的情况不甚相同之时，行政机关的差别对待也受平等原则规制。也就是说，行政机关的差别对待应是合理的、适当的，具体可表现为，通过与其他行政案件进行比较，

7、本案当事人的处理结果没有过轻或过重。第二，平等原则项下实质平等的要求已经凸显。作为宪法原则的平等原则最初被学者解读时更多被理解是形式平等。但是，上述在探讨平等原则的行政法核心要义时涉及的“事物本质”标准等内容体现了实质平等的要求。鉴于此，学界对平等原则的适用已经将目光从形式平等投向了实质平等。三、行政审判在平等原则适用中出现的偏差及原因分析已有的含义解读为平等原则在行政审判中的适用情形勾画了大致的轮廓，但目前平等原则的适用尚停留在初步阶段，相关规定宏观且笼统。面对平等原则广阔的外延，法院在选择适用平等原则的过程中难以精准把握，导致其在是否应该适用平等原则这一问题上摇摆不定，进而造成了对平等原则

8、适用的偏差。笔者总结司法实践，认为主要表现为以下三方面。（一）平等原则的适用突破法源适用位阶1 .实践表现实践中，有法院忽视了法源的适用位阶,即在有可以适用的具体法律规则的情况下，却优先适用了平等原则。如在李名宪诉广东省社会保险基金管理局一案中，法院判决即存在这一问题。该案中，原告主张被告行政机关对其的工龄认定违反了平等原则，应予撤销。根据相关法律规定，民办教师应征入伍，退伍后成为国家机关、事业单位工作人员，其最后一次任民办教师的时间也可合并计算为连续工龄。原告原为民办教师，后应征入伍，退役后被国家安排至广州市电信局（现中国电信股份有限公司广州分公司）工作，诉前行政机关在审核中认为其身份为非国

9、家机关工作人员，故在批复中未予合并计算工龄。对此，法院认为电信公司在当时确为国家机关，故其工龄认定应属同种情况，行政机关应相同对待。最终，法院以行政机关的行政行为违反了平等原则为由，支持了原告的相关诉讼请求。这一案件所涉及的问题其实仍在成文法规定可解决的范围内，属于法律适用要件的认定问题。民办教师入伍并在退伍之后“成为国家机关、事业单位工作人员”的，相关法律已规定可以合并计算连续工龄。在当事人退伍的时期，其被分配的单位广州市电信局为国家机关，即便之后该机关经过改制成了电信公司，也不能改变当事人符合法律所规定的要件的认定。在法适用的过程之中，有学者指出，“行政机关有时需要宽阔的历史视野，因为行政

10、法本质上是一个伴随社会转型而逐步形成的法秩序。”故在判断本案的法律适用要件时，应基于尊重历史的原则认定当事人属于法律所规定的情形。然而，法院直接以平等原则作为判决依据，突破了法源原本的适用位阶。2 .原因分析在上述案例中，造成法院突破法源的适用位阶、直接适用平等原则的原因有二:一，当事人在起诉理由中提出行政行为违反平等原则的主张引导了法院以平等原则去审查案件。从裁判文书中的记录可知，法院及诉讼当事人将“原告是否属于法律所规定的情形”转化为“原告与法律所规定的情形是否属于同一情况”去表达，潜移默化地将法律规则适用的问题变为了平等原则适用的问题，进而使得法院自然而然地以平等原则去审理案件。第二，法

11、院扩大理解了适用平等原则的具体案件类型。平等原则作为实质合法性审查的标准之一，其审查对象为行政裁量行为。行政裁量行为所依据的法律法规一般仅作原则性规定或设定一定的行为范围，抑或存在不确定性法律概念，使得行政机关在形式合法的前提下有权决定作出或不作出行政行为，或者作出多少“量”的行政行为。显然，上述案例中的法律规定并没有赋予行政机关自由裁量的空间，故不应适用平等原则。同时，从这一案例也可看出，平等原则的内涵宽泛，作为一个贯彻始终，承上启下的法律原则，的确可以应用并消解大多数的行政争议，法院在进行司法审查时难免扩大适用平等原则。（二）平等原则的适用与法拘束产生冲突1 .实践表现实践中，法院适用平等

12、原则会产生合法及不合法两种结果。产生不同结果的原因在于，平等原则的适用结果与进行对比参照的对象相关联，比照的对象合法，平等原则的适用结果就合法；比照的对象违法，平等原则的适用结果自然也就违法。若适用平等原则的行为导致了不合法的判决结果，则意味着平等原则的适用与法的拘束产生了冲突，导致当事人据此逃脱法律的约束。实践中不乏法院因适用平等原则产生不合法的判决结果的情况。如2016年河南永城市友谊建筑工程有限责任公司诉商丘市人民政府一案中，河南省高院认为，行政机关存在以土地抵付工程款的行政惯例，并且已经因此为友谊公司以及与其情况类似的案外人办理了土地使用手续。然而，行政机关仅撤销友谊公司的土地审批，却

13、对其他类似情形不予处理，构成同等情况不同处理，违反了平等原则，也损害了友谊公司的信赖利益。以土地抵付工程款的做法为该案中的行政惯例，然而，根据2002年招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定（国土资源部令第11号），经营性土地使用权必须全部实行招标拍卖或挂牌出让，且招标拍卖挂牌出让经营性土地使用权的程序必须公开进行。因而，以土地抵付工程款无疑是违反了相关规定，属于违法的行政惯例，河南高院支持友谊公司诉讼请求的判决也就意味着支持行政机关以土地抵付工程款的行为，进而在实质上肯定了行政机关的违法行为。可见，不当适用平等原则所导致的不合法后果，不仅会使行政相对人获得违法利益,对行政机关的违法行为亦是放任。

14、这对法秩序的维护产生了不可忽视的负影响。2 .原因分析上述问题产生的原因在于，平等原则的适用没有得到明确限定。平等原则本身没有价值取向，也不考虑个体是否受益，主要关注个体之间受到的对待是否平衡的问题。若法院仅考虑平等原则的适用，而不关注用来对比的行政行为的合法性，其判决难免会产生不合理甚至不合法的结果。现在越来越多的观点指出平等原则的适用不得与法的拘束产生冲突，与涉诉案件进行对比的行政行为要具备合法性。河南省高院亦在作出上述判决后于2019年同一类型的另一案件的审判中转变态度，认为应在法律框架下适用平等原则。但是，这一观点还未得到充分而明确的倡导。在理论层面，行政行为遵循平等原则就是为实现整体上的利益平衡，进行对比的行政行为虽然不合法，但若不对比而依法律法规约束，会造成不平等问题的产生，使诉讼当事人不满于案外人所获得的非法利益,面对行政机关的惯用违法处理或者对批量行政案件的违法处理，个别当事人往往会因前期的预见而更容易接受，否则他们会因为行政机关的合法处理而受到利益损害，尤其是在损失较大时，该合法处理反而显得情理所难容，有法院会因此偏向行政相对人，借由平等原则使相对人获得同样的违法对待。故而，平等原则在行政审判中的适用限度还应继续探讨。难以圆满实现平等原则的价值；在实践层9（三）平等原则的适用与比例原则发生混淆比例原则与平等原则不同，其目的在