缘由与展望：基建投资为何低于预期.docx

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1、正文目录一、 引言4二、 今年基建投资不及预期的缘由42.1、 广义财政支出预算并未大幅提高 42.2、 财政支出和赤字使用进度偏慢 52.3、 基建项目质量难以匹配地方专项债要求62.4、 财政支出更多向民生领域倾斜102.5、 、气象因素影响项目建设进度10三、小结与展望 11图表目录图表12020年基建投资增速仍处低位 4图表2 2020年积极财政政策力度空前 4图表3 2020年广义财政支出增速相比前三年有所下降 5图表4 2020年二本账向一本账调入资金规模可能较大 5图表5 一般公共预算支出完成进度偏慢 5图表6政府性基金预算支出完成进度偏慢5图表7 2020年广义财政赤字约12.

2、1万亿 6图表8广义财政累计赤字使用进度偏慢6图表9 一般公共预算收入累计同比降幅收窄6图表10 土地出让收入累计同比大幅提高6图表12多数省份专项债用作项目资本金的比例不达上限8图表13交通基建相关领域专项债用于项目资本金比例偏低8图表14财政存款存在一定淤积 9图表152019年专项债使用大量集中在棚改、土储领域9图表162020年7月开始专项债发行中棚改比例大幅提升10图表17今年基建投资主要受电热水行业支撑10图表18今年地方财政支出明显偏向六保目标10图表192020年6-8月降水量显著高于往年11图表202020年6-8月水泥指数大幅下滑11引言今年二季度以来新冠疫情得到基本控制，

3、伴随着密集的逆周期政策出台,中国经济走出V型复苏。10月规模以上工业增加值同比增长6.9% ,房地产投资累计同比提升至6.3% ,社会消费品零售总额当月同比也进一步回升至4.3% ,经济增长动力持续增强。但基建投资对中国经济的支撑作用却相对减弱。1-10月基建投资累计增速仅3% ,在近5年同期增速中，仅高于资管新规推出的2018年（0.9%）（图表1 ）o在今年积极财政政策加力提效”,预算赤字大幅提升的情况下,基建投资的回升幅度与市场预期产生背离。2020年预算草案中，一般赤字相比2019年新增1万亿，并发行1万亿特别国债，地方专项债额度也提高了 1.6万亿。广义财政赤字的提升幅度不可谓不大（

4、图表2卜本文从以下几个角度探索2020年基建投资不及预期的原因：1 ）今年财政支出目标相较于去年是否有明显提高？ 2）财政支出实际执行进度如何？ 3）地方专项债对基建投资的撬动作用如何？ 4）疫情冲击下财政资金投向有何结构性特征？图表12020年基建投资增速仍处低位图表22020年积极财政政策力度空前资料来源:202）预算草案,2月3月4月5月6月7月8月9月10月基建投资累计同比，%30 2016201720182019 202020100(10)(20)(30)资料来源而cd,今年基建投资不及预期的缘由2.1、广义财政支出预算并未大幅提高计算广义财政预算支出以及实际政府性基金支出增速,可以

5、发现今年财政预算增长目标并不像市场预期的那样有大幅提高。1）今年广义财政支出增速较前三年实际有所下降。将一本账的公共预算支出和二本账的政府性基金预算支出加总，计算广义财政预算支出增速，可得2020年预算增速为11.6% ,分别低于2017年的12.7%、2018 年的 15.0%以及 2019 年的 16.4% （图表 3 ）。2）今年预算草案提及的政府性基金支出38%曾速实际难以达到。根据预算草案计算的2020年政府性基金预算支出相较于2019年增长38%，但这一增速未考虑到二本账需要调入一本账的部分。考虑到今年一般公共预算收入中有约3万亿需要从二本账、三本账（国有资本经营预算）以及结余收入

6、中调入，大幅高于2019年调入的1.9万亿，从二本账调入一本账的资金可能较高（图表4卜具体来看：中央层面，调入公共预算的约3000亿抗疫特别国债都纳入对地方的转移支付，因此不予以考虑；考察地方层面调入一本账的部分21100亿元，其中由三本账调入一本账的部分792.57亿元，根据地方政府公开数据估算的地方结转结余资金约在1500至2000亿之间，也就意味着地方由二本账调入一本账的部分（包括特别国债0.3万亿）,约在1.8万亿至1.9万亿之间，考虑这部分调入资金之后，政府性基金实际支出增速大概在17%至18%之间，若以预算草案所提的二本账支出增长目标推断，则容易夸大其对基建投资的推动作用。图表32

7、020年广义财政支出增速相比前三年有所下降图表42020年二本账向一本账调入资金规模可能较大302520151050广义财政支出同比（）11121314151617181920资料来源而cd,资料来源:2029预算草案，图表5 一般公共预算支出完成进度偏慢图表6政府性基金预算支出完成进度偏慢资料来源而仅九资料来源:vWcd,调入及使用结转结余（万亿）其中：从国有资本经营预算调入（万亿）其中：从其他调入（万亿）2.2、 财政支出和赤字使用进度偏慢从财政支出和财政赤字的实际使用情况来看，财政支出目标增幅不大并不是基建投资相对疲弱的唯一原因，财政支出进度也显著偏慢,存在“钱花不出去”的问题。从一本账

8、来看，今年上半年一般公共预算支出累计同比下滑5.8% ,直到7月财政支出跌幅才有相对明显的收窄，但1-10月一般公共预算支出依然下滑了 0.6%。1-10月一般公共预算支出完成额占全年预算的76.4% ,显著低于2019年同期的81% ,支出进度明显偏慢（图表5卜从二本账来看，1-8月政府性基金预算支出累计同比持续低于2019年同期，9月之后实现反超。1-10月政府性基金支出完成额占全年预算的67.9% ,仍略低于2019年同期的68.8% （图表6卜从赤字来看，今年广义财政赤字构成如下：1 ）一般赤字3.76万亿，比2019年同期增加1万亿；2）地方专项债3.75万亿，高于2019年同期的2

9、15万亿；3 ）抗疫特别国债归属于二本账的部分约0.7万亿；4 ） 一般公共预算中调入及使用结转结余资金约3万亿（包括从二本账调入一本账的特别国债资金0.3万亿b全年广义财政赤字共计约11.2万亿（图表7）。1-10月广义财政赤字累计共5.4万亿，赤字使用进度仅48% 还有5.8万亿额度尚未使用（图表8）。图表72020年广义财政赤字约12.1万亿图表8广义财政累计赤字使用进度偏慢广义财政赤字构成，万亿资料来源加d,3.76073.75资料来源而cd,图表9一般公共预算收入累计同比降幅收窄图表10 土地出让收入累计同比大幅提高一般公共预算收入：累计同比（）月O 51/ / 11/0 5 0 5

10、(11国有土地使用权出让收入:累计同比（% ）5 0 50965)31 1 / 112一般赤字 专项债 特别国债归属于二本账部分 调入及使用结转结余资金考虑到目前一般公共预算收入累计同比跌幅已显著收窄（图表9）,且土地使用权出让收入累计同比已恢复到较高水平，财政收入已得到更好地保障（图表10卜这意味着后续财政支出仍有较大空间。资料来源而ad,资料来源加cd,2.3、 基建项目质量难以匹配地方专项债要求从地方专项债来看，为了充分发挥专项债对基建项目的撬动作用，政府出台了允许专项债作重大项目资本金、调整专项债用途、鼓励发行长期限专项债以匹配项目资金需求和期限等一系列政策（图表11卜此外，根据企业预

11、警通的统计,月专项债累计发行33733亿完成全年专项债发行计划的90%。尽管相关政策支持力度较大，专项债发行进度也并不慢，但受制于多重因素，出现了“钱等项目”的现象，专项债资金搁置问题突出，对基建投资的支持力度有限。图表11近年来专项债支持基建相关政策力度较大时间文件/会议主要内容关于做好地方政府专2019年6月项债券发行及项目配套 允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金融资工作的通知提前下达专项债额度；将专项债用作项目资本金的领域扩展2019年9月国务院常务会议到交通、能源、冷链物流等；专项债额度向前期准备充分、具备开工条件的地方倾斜。曰专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的

12、2020牛J月2020年7月关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知2020年11月关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见比例从20%提升至25%鼓励发行长期专项债券；赋予地方一定自主权,对因准备不足短期内难以建设实施的项目,允许省级政府及时调整用途科学设计地方债发行计划；债券与项目期限不匹配的允许在同一项目周期内接续发行资料来源：政策文件，第一，地方基建项目质量不高，专项债资金难以有效利用。10月21日，财政部预算司王克冰表示，各地已有近3000亿元专项债券用作铁路、轨道交通、农林水利、生态环保等领域符合条件的重大项目资本金。这意味着目前用于项目资本金的专项债占比在10%左右远低于2

13、5崛勺红线。用于资本金的专项债占比低，从一个侧面反映项目收益不高制约了专项债资金的使用。分省份来看，除了甘肃、云南、吉林、广东和贵州等少数省份，多数省份专项债用作项目资本金的比例距离25%红线还有较大距离（图表12）o分项目类型来看,交通基建等领域尽管专项债用作资本金规模较大，但专项债资本金占总投资的比例相对较低；棚改和土储才是专项债做资本金杠杆效应最强的领域（图表13卜值得注意的是，尽管2020和2019年基建投资增速都偏低，但在专项债用于项目资本金这一政策的利用上,2020年同2019年有所不同：2019年由于重大项目已经在年初就已规划好，6月出台的专项债用作重大项目资本金政策以及9月出台

14、的专项债用作项目资本金领域扩展的相关政策，实质上可能对基建投资影响相对有限。而2020年初重大项目规划时应当能有准备、有计划地将专项债用作项目资本金，但其使用比例依然偏低，这或许说明符合条件的重大项目相对较少。4035300 5 02 115 0重庆辽宁新疆-黑龙江*河南河北天津 内蒙古,安徽 陕西 山西i四川i湖北I福建湖南 广西， 吉林浙江 贵州江苏甘肃山东厂 云南广东OOOOOOO3 2 1资料来源：企业预警通,图表13交通基建相关领域专项债用于项目资本金比例偏低，专项债作资本金规模（亿，左） 专项债作项目资本金占项目总投资比例（%,右）资料来源：企业预警通,第二，债券发行节奏与项目融资需求不匹配，带来专项债资金沉淀的问题。5月专项债发行额度超1万亿，迎来专项债发行高峰，也带来了新增财政存款的大幅上升，而后续6-8月新增财政存款下行幅度并不大，直至9月才迎来新增财政存款的大幅下滑，这在一定程度上反映了专项债资金下达并未很快形成实际支出，形成了资金淤积。2020年11月11日，财政部发布了关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见（财库（2020） 36号），明确提出“地方财政部门应当合理选择发行时间窗口，适度均衡发债节奏