政策工具视角下我国基础教育集团化办学政策研究报告.docx

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1、政策工具视角下我国基础教育集团化办学政策研究报告政策工具视角下我国基础教育集团化办学政策研究报告摘要：政策工具是实现政策目标的有效手段和途径。通过对全国范围内43份基础教育集团化办学政策文本进行计量和内容分析，发现集团化办学政策出台的数量较少且层次不高、政策工具使用比例结构存在差异性以及政策工具与内容间适切性不足等问题。基于此，首先应尽快出台国家级集团化办学政策，不断完善地方政策；其次，优化政策工具组合，适当增加激励型工具、权威型工具以及系统变革工具的使用频次；最后，增强政策工具与政策内容的适切性，在资源共享要素中增加权威型工具和激励型工具的使用，促进优质资源能够得到有效流动；在组织保障要素中

2、增加权威型和系统变革型工具的使用，保障集团化政策的有效实施。关键词：基础教育，集团化办学，教育集团化，政策工具一、问题的提出基础教育集团化办学最初源于职业教育的集团化，现已成为政府整合教学资源、提升学校办学质量和推进区域教育优质均衡发展的重要举措。2012年国务院出台了关于深入推进义务教育均衡发展的意见，在意见中首次提到“集团化办学”。在之后的政策文件中从解决大班额、科学划片、校长教师交流等视角多次提出集团化办学。2020年9月，教育部等八部门出台了关于进一步激发中小学办学活力的若干意见，在意见中再次强调积极推进集团化办学、推动优秀教师交流、带动薄弱学校提高管理水平。其核心目的是为了促进优质教

3、育资源均等化，缓解择校热、学区房以及大班额带来的非良性教育问题。随着社会对优质教育资源的迫切追求，集团化办学越来越受到研究者的关注。目前，对于基础教育集团化的研究大体上可以分为两类：第一类是理论层面，对集团化办学的概念界定、模式分类、治理结构以及现存的矛盾与破解策略等方面展开研究。第二类是实践层面，通过实证研究探究集团化办学的成效及其对师资均衡、学生发展等方面的影响；通过个案研究剖析集团化的办学模式和办学经验。基础教育集团化办学的相关研究已经较为丰富，不过由于国家并未出台专门性集团化办学政策以及现在仅有三个省市出台了省级层面的专门性政策文件，使得目前的集团化办学一直是在不断的探索中前进，也导致

4、现在缺乏对集团化办学政策相关内容的研究。政策是实践的风向标，虽然教育政策并不是万能的，但是关注和认识教育政策是提高政策有效性所必需的。对政策内容进行文本分析是认识政策最为普遍的方式之一。因此，本研究从政策工具的视角，通过建构政策分析的二维框架，采用内容分析法对全国范围内现有基础教育集团化办学的专门性政策文本进行梳理和编码，在此基础上对具体的政策内容进行量化分析，统计政策工具的使用情况，探讨目前政策中存在的问题，提出优化政策的建议，以期为其他省份出台相关政策文件提供有益借鉴。二、数据来源与分析框架1 .政策文本的选择通过教育部官网、各省市教育厅、教委以及各地市级教育局等网站，输入关键词“集团化办

5、学”“教育集团化”“集团化办学政策”进行检索，通过手动筛选过滤掉职业教育集团化办学政策内容，排除以“工作报告”“政策解读”以及“讲话”等形式的政策文件，共检索到公开政策文件57份，其中专门性政策文本50份。按照政策出台的主体不同，将政策文本类型分为国家级、省市级和地市级。其中，在国家层面上，共检索出7份相关政策文件，但并非专门性政策文本，只是在一些重大的教育政策中用简短的语言一带而过，如在2012年的国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见中首次提到集团化办学，具体表述为“扩大优质教育资源覆盖面。发挥优质学校的辐射带动作用，鼓励建立学校联盟，探索集团化办学，提倡对口帮扶，实施学区化管理，整体提

6、升学校办学水平”。省级层面共3份集团化办学专门性文本，分别为2015年上海市教育委员会关于促进优质均衡发展、推进学区化集团化办学的实施意见、2018年北京市关于推进中小学集团化办学的指导意见、2020年广东省出台关于推进中小学幼儿园集团化办学的指导意见。关于地市级的专门性政策文本较多，共涉及21个省份的47份文本。通过对这47份文本进行逐一查阅，发现贵州铜仁市、青海西宁市、银川西宁市以及河南省许昌市的政策文本不具有完整性、规范性等特征。因此，本研究最终选择17个省份的43份地市区的政策文本，其中杭州市较为特殊，共出台3份政策文本，本研究将其全部作为政策分析的对象。所涉及的地区如表1所示。*1出

7、台集团化办学政策的地区序号省市地区序号省市地区1重庆巴南区10北京海淀区平区、门头沟区2河北石家庄市11上海虹口区、金山区、徐汇区、浦东新区、嘉定区3山西临汾市12安微合肥市、蚌埠市、马鞍山市、安14河南焦作市、濮阳市13江苏常州市、江阴市、镇江市、泰大5四川自贡市14山东济南市、青岛市、临沂市、滨H6福建福州市、漳州市15浙江杭州市、温州市7江西南昌市16湖南长沙市.永州市衡阳市、委而8陕西安康市17辽宁大连市、营口市9广西柳州市2 .基于政策工具的二维分析框架(1)横向维度：教育政策工具的主要类型。政策工具是实现特定政策目标的一系列机制、手段、方法与技术，它是政策目标与政策结果之间的纽带和

8、桥梁。因而，政策工具是政策研究中的关键。政策工具理论认为政策是一系列基本工具组合而来的，这种组合可以反映决策的规律。关于政策工具的分类方法，学术界有很多理论框架，本研究根据不同分类在政策研究中应用的广泛程度和集团化办学政策的特征，借鉴麦克唐纳尔和艾莫尔的理论框架将政策工具分为权威型工具、激励型工具、能力建设工具、象征与劝诫工具和系统变革工具。权威型工具是规范性的规则，是政府运用政治权威对政策目标对象的行为进行强制性规定，具体表现形式有规定、许可、禁止等。激励型工具通过正反两方面的激励对目标群体的行为施加影响，给予个人和机构切实的回报来诱导与鼓励其遵从于实施政策的工具，它假定个体追求效用最大化，

9、如果得到一定的回报（包括正向或负向的回报），个体会积极地采取与政策相关的行动。能力建设工具以主动发展、提高目标群体的能力为基础，着眼于可持续发展原则。为个体与机构提供必要的信息、培训、教育和资源来帮助其获得采取决策行为的能力。象征与劝诫工具通过信息的传递来鼓励、呼吁某种信念或价值，更加注重价值观的导向作用。政府通过文本的形式和其他各种宣传途径来向公众传递一种价值观念。理想的结果在于公众通过接受和认同政策所倡导的价值观念，从而表现出与政策传递价值相一致的行为。系统变革工具是改变权力和资源分配的手段，系统变革工具是将政府权威向个人与机构进行转移，以提高效率或改变政治权力的分配，主要通过组织的建立、

10、已有组织的裁撤或合并、职能的重新界定等方式。在各政策工具定义的基础上，结合政策文本内容，将其定义进行细化（详见表2）。表2政策文本分析单元编码政策工具分类操作化定义.权威型工具激励型工具能力建设工具象征与劝诫工具系统变革工具教育行政部门通过合法权威手段来规范、约束和要求集团化办学行为进而来实现政策目*有必须、依法，严禁以及管制,其中管制包括督导、批准、考核，追责、评估等方面在集团化办学政策中，对为集团化做出重要贡献的学校和教师给予激励,具体表现为表d补贴提供目标群体所需要的信息、各类资源以及培训I,具体表现为搭建信息交流平台、投入专享以及师资培训通过价值引导和理念认同等方式引导目标群体按照政策

11、所倡导的理念和目标去开展行i召和舆论宣传通过权力责任一新分配来提高效率，主要有制度改革、赋权和成立新的职能部门,如设立（2）纵向维度：集团化办学政策内容要素。要对集团化办学政策文本进行分析，仅仅考虑到政策所应用到的政策工具是不全面的，还需要进一步考虑到对于不同的政策内容所使用到的政策工具类型及其作用。因而，需要引人集团化办学政策的内容维度，构建二维分析框架，全面系统地剖析基础教育集团化办学政策的文本内容。本研究根据政策的内容将此维度解构为思想引领、基本原则、组织管理、资源共享以及保障措施五部分内容。思想引领指对于集团化办学工作而言有一个总体的指导思想、具体的目标要求。基本原则是政策在实施过程中

12、所遵循的基本规范；组织管理主要包括集团化模式的分类以及相应的管理方案，属于宏观层面的管理内容；而资源共享则更加微观，聚焦于课程、师资以及学校的基本设施等；保障措施主要包括在落实集团化办学政策的多维度保障。本研究构建的二维分析框架如图1所示。保障措施资源共享组织管理基本原则思想引领法须禁制依必严管表彰补贴政策倾斜搭建平台专项资金设施共享教师培训传吁励召宣呼鼓号制度改革赋权组建新部门成立领导组权威型激励型能力建设象征与劝诫系统变革工具工具工具工具工具图1基础教育集团化办学政策二维分析框架3 .集团化办学政策文本编码基于集团化办学政策的二维分析框架，本研究将集团化办学政策的43份文本逐条进行分析，将

13、文本中涉及政策工具的语句进行拆分编码，形成内容编码表，如表3所示。编码主要根据政策文本编号、要点排序以及政策工具类型。其中A、B、C、D、E分别代表权威型工具、激励型工具、能力建设工具、象征与劝诫工具与系统变革工具。例如，“21-3-C”表示编号为第21份政策文件中的第三个要点，使用的是能力建设工具。3基础教育集团化办学政策内容分析编码表（部分）序号政策名称茶础教育集团化办学政策的内容分析单元以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十力全面落实党的教育方针,深入贯彻落实全国和北京市教育大会精神北京市海淀区人民政府印发关教育集团要在资源共享、要素整合的基础上,尊重集团总校和成员;1

14、于推进中小学集团化办学的实传统和办学特色，强化优势互补和特色传承，以特色办学促进内涵方施意见形成丰富多元的教育生态.切实提升教育品质通过建立清晰的管理架构、规范的运行机制、科学的评价体系，解决:学中遇到的体制机制障碍为集团化办学营造良好的外部环境不I育活力合肥市关于统筹推进全市义务教育集团化办学的通知建立乡村教师专业成长导师制，新进教师第一年尽可能安排在中旬帅带教,接受规范化培训I,促进教酒专业化成长43化办学实施方案（试行）题办学行为营口市义务教育阶段学校集团建立适合集团化办学的现代学校管理制度、集团补充和退出机制,:三、基础教育集团化办学政策工具量化分析1 .政策文本横向维度分析本研究将43份政策文本进行编码统计，共计编码563个,分别将其归入到不同的政策类别中，得到“集团化办学”政策工具的比例分布图（见图2）。其中，系统变革工具使用数量总数最少，仅为75个，占比13%；能力建设工具使用总数最多，为172个，占比3K。整体而言，在集团化办学政策文本中，政策工具的使用并无明显的倾向性。具体而言，相对其他政策工具，能力建设工具使用比例接近1/3,系统变革工具使用不到总数的1/7。权威型工具国激励型工具Q能力建设工具象征与劝诫工具目系统