颠覆性技术创新与产业政策范式转换.docx

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1、颠覆性技术创新与产业政策范式转换2021年5月14日，国家科技创新领导小组在北京召开第十八次会议，议程之一为讨论“面向后摩尔时代的集成电路潜在颠覆性技术这是中国政府首次公开对颠覆性技术创新机遇表达了关注。以大数据、人工智能和移动互联网等为代表的新一轮科技革命正在深度影响各国的产业和经济发展，并由此可能驱动全球经济增长进入一个新的长周期。显然，能否抓住这一机遇将直接与中国能否实现创新驱动型发展战略这一重大问题紧密相关。当一个后发国家通过技术学习等追赶努力在部分领域逼近世界技术前沿，或者新科技革命使后发国家有可能在新技术方向上与先行国家并驾齐驱时，后发国家如何通过转换产业政策范式，从实现技术追赶转

2、向强化原始创新？这是一个重要的学理和政策问题。本文试图在新一轮科技革命背景下，结合中国的情况，探讨后发国家的产业政策范式转换问题。1中国追赶型产业政策范式及其制度基础长期以来，中国绝大部分产业和企业远离全球技术前沿。作为一个后发国家，中国处在技术追赶阶段，其产业政策的一个重要目标是引进、吸收国外先进技术，将它们本土化一一所谓本土化就是基于本国资源禀赋特征进行适应性创新，利用引进的技术通过规模化生产方式实现规模经济、降低生产成本，提升中国经济的全球竞争力，从而完成经济追赶。无论是计划体制早期苏联援建的156个工业项目，还是改革开放以来持续从西方发达国家引进的大量生产设备和流水线，都属于这一追赶战

3、略的范畴。20世纪80年代，中国在推动经济体制转型的过程中，主要学习东亚发展型国家模式，尤其是借鉴了日本的经验，建立并实施追赶型产业政策体系，试图运用产业政策工具实现国家调控市场，市场引导企业的意旨。由此，产业政策成为中国政府在市场机制基础上实现国家追赶战略的重要抓手。中国的追赶型产业政策主要包括以下内容：(1)在产业结构政策上，制定明确鼓励、限制和淘汰的产业目录，确定重点发展产业，并且以财税、土地、信贷、进出口等配套政策直接干预资源在不同类别产业上的配置，尤其强调重点产业在资源配置上的优先权。(2)在产业组织政策上，强调实现规模经济。在重点发展的产业中，通过一系列标准确定重点扶持企业，鼓励其

4、规模化发展，并通过一系列横向和纵向并购实现内部专业协作，在各种资源配置上对它们加以倾斜。中国在追赶阶段实施的产业政策，其主要特征是选择性(江飞涛，2021)。“选择性不但包括选择具体产业,而且选择具体企业来完成追赶政策目标，即既选择产业，也选择企业；既选择赢家，也选择输家。为了确保选择的主导产业和重点企业能够得到更快发展，就必须借助各种行政干预措施来影响资源配置。虽然20世纪80年代中期以来，计划经济逐步退出中国历史舞台,但是大量生产要素，包括资金、土地依然掌握在各级政府和国有金融部门手中。各级政府借助行政力量，要求掌控生产要素的部门遵照产业政策文件配置资源。在此基础上，中国的产业政策又衍生出

5、一系列具体特征：（1）在目标主体上,产业政策偏好扶持大企业，尤其是国有大企业，或者偏好扶持有政治关联的企业，包括民营企业，以帮助它们尽快做大规模，由此形成寡头垄断型市场结构。（2）在工具选择上,产业政策偏好要素价格干预型政策工具，比如压制利率、压制工业用地价格，使被扶持企业降低其规模化成本。在改革开放的早期，中国的经济政策一直具有金融压制色彩，这是与产业政策配套实施的。止匕外，各级政府也偏好纵向或横向收购兼并的产业组织政策，以此组建龙头企业，以达到尽快规模化的效果。（3）在行为导向上，产业政策偏好鼓励出口，或者说偏好具有出口竞争力的产业与企业。由于规模化生产导致难以仅依靠国内市场消化被扶持产业

6、的产量，因而各级政府往往借助出口退税等财税工具，依靠国际市场购买力来实现被扶持产业或企业的持续成长。上述做法不可避免地导致产业政策和市场机制之间长期存在紧张关系。一方面，产业政策试图影响市场机制运行的结果；另一方面，市场机制也在按照自身的逻辑不断寻找产业政策的缝隙进行突破。总体上，产业政策通常凌驾于市场机制之上，在资源配置方面保持了主导性地位。直到2001年加入WTO之后，这一状况才有所缓解。此外，进入21世纪后，产业政策本身也发生了一些变化，主要表现为普惠性、功能性内容开始增加，尤其是创新政策在产业政策中得到了一定的重视。以选择性为特征的追赶型产业政策，之所以能够被各级政府官员实施，是有其制

7、度基础的，即中国特殊的中央一地方关系（以下统称“央地关系）和地方官员任免考核制度，为选择性产业政策的实施提供了激励机制。这一央地关系是新中国成立以来经由多次行政性分权（吴敬琏，2010）形成的，其核心是中央政府和地方政府之间的权力分享型（powersharing）而不是分权型（decentralization）组织架构。这一组织架构类似于“控股公司型企业组织形式（即H型组织，吴敬琏和黄少卿，2007）,其特点是中央和地方政府在职能上存在职责同构现象，中央将大量行政性资源的配置权力授予地方政府及官员，使他们可以利用这些权力实现中央的政策意图。但是，中央政府对地方政府及官员的授权程度保持着灵活性和

8、主动性，因此可以根据实际情况进行收放，并辅之以相应的监督和激励措施。地方政府官员则根据自身特征（能力和年龄）对行为进行策略选择，由此决定财政资源的分配结构（Huang、XieandXu,2019）o具体而言，这一央地关系和制度架构具有以下三个主要特征：（1）经济增长绩效导向的晋升机制，即政治激励；（2）保留地方官员在经济增长中获取私人利益的空间，即经济激励；（3）中央和地方党委对地方政府官员的垂直监督与平行监督，以防止出现资源配置的过度失误和官员的过度贪腐。2对追赶阶段选择性产业政策成效的评价改革开放以来的四十多年，尤其是前三十年，中国经济总体表现相当出色。显然，从结果上看，产业政策似乎成效显

9、著，毕竟中国已经成为世界上最重要的、在全球产业链上制造环节比重最高的国家。为什么选择性产业政策显得相对有效？其主要原因有以下两点，正是它们降低了选择性产业政策的潜在无效率性。第一，在后发国家的经济追赶阶段，官员在追赶型产业政策中选对产业”选对技术”的信息要求比较低。先行国家掌握的成熟前沿技术具有相对明确的技术标准和技术路线，降低了后发国家引进技术时选择错误技术路线的可能性。此外，引进的技术相对成熟也意味着在既定技术开发方向上产生新技术的机会有限，从而降低了中小企业特别是新创企业的选择权价值（optionvalue）,忽视甚至牺牲中小企业带来的机会成本处于相对可承受的范围。第二，生产制造环节或服

10、务环节本身具有规模经济特征。对于具有规模经济特征的行业或产业而言，“挑选赢家并尽快做大规模的选择性产业政策很可能会成功。以设备和生产线引进为主的技术引进和学习方式，通常存在生产上的规模经济现象，因此，扶持重点企业的确能够实现规模经济。譬如，近年来被人们认为取得成功的高铁，就明显符合上述两个特点：规模经济和技术路线明确。高铁固定成本巨大，这意味着规模经济效应突出；中国开发的高铁技术本身充分借鉴了德国和日本已有的技术。当然，在此基础上中国企业也进行了多方面的衍生性创新。选择性产业政策能够获得相对有效性，无疑与前述中央与地方之间的组织架构有关。在中央和地方政府间权力分享型体制下，地方官员为了兼顾政治

11、升迁和个人物质利益，往往会选择扶持最有生产效率的企业，因为这是他们实现个人福利最大化的最优行为策略。地方官员以权力拍卖形式选出“出价最高的企业进行扶持，是符合地方官员政治和经济利益的激励相容的行为策略(Huang、XieandXu,2022)。因为出价最高的企业必然是给定生产资源下能够创造最大企业家租金的企业，而最大化的企业家租金有利于地方官员的政治晋升或获得经济利益(尽管被选出的企业此后会出现X无效率现象)。只有扶持最有效率、最大可能地实现企业家租金的企业，才能最大可能地实现官员的权力租金。在这个意义上，官员选择效率差的企业加以扶持的动力会比较弱，这正是选择性产业政策效果不差的重要原因。第三

12、，选择性产业政策往往具有强烈的出口导向，而出口导向的内在要求是发展具有比较优势的产业。选择性产业政策挑选出来的不少产业的确是中国具有比较优势的产业，而发展缺乏比较优势的产业对地方官员来讲并不是激励相容的，因为更不容易实现其追求的产业政策目标。正如伯格和马丁(BergerandMartin,2011)发现的，加入WTO以来,中国的出口增长集中在少数行业的少数产品上。更仔细地分辨不难发现，这些少数行业的少数产品，通常都是受到各个地方政府重点扶持并鼓励出口的行业及产品。出口导向无疑促进了中国企业参与全球经济分工，有利于提高企业生产效率和竞争力，提升生产资源的使用效率。即便如此，我们并不能认为这种选择

13、性产业政策在资源配置上实现了高效率。原因如下：第一，地方官员往往是在有政治关联的企业中，而不是在全社会所有企业中选择效率最高的企业，这种选择本身包含着削弱竞争的色彩。地方官员不希望没有政治关联而竞争力更强的企业击败自己选出的企业，从而导致被选上的企业一旦受到竞争保护以后，慢慢失去其既有效率，最后出现企业内部管理上的X无效率现象，这个现象会随着时间推移产生越来越严重的后果。第二，选择性产业政策偏好生产要素价格干预型政策工具，导致中国的出口虽然有比较优势因素在发挥作用，然而又掺杂了绝对优势因素。人为降低生产要素的价格会以降低企业财务成本的方式提升企业的出口竞争力，但这只是人为创造的虚假优势，由此导

14、致的结果是，相比于从比较优势角度评判的最优水平，中国出口产业或出口企业的实际出口量往往超出了理论上的最优出口量，也就是说，出口太多。过度出口不但降低效率，而且容易诱发与其他国家的贸易摩擦。这一现象与选择性产业政策使用的政策工具本身有内在的逻辑联系。第三，价格干预型政策工具容易滋生寻租和腐败。既然与地方政府有政治关联的企业更容易拿到价格更低的生产资源，这就会诱使企业寻租。寻租行为最大的浪费是寻租过程本身消耗的生产要素和资源是一种无谓损失。由此引发的更严重的问题是，一旦和某些企业建立起腐败型政治关联，在后续阶段，地方政府官员会舍弃选择性产业政策的某些目标，譬如追求更高水平的技术或规模经济，而是倾向

15、于维系前面阶段被选出的企业，导致挑选出来的不是更高技术水平的企业或具有规模经济的企业。而且，少数企业长期受到扶持，也容易导致其规模过大而变成规模不经济。总之，和计划经济相比，中国政府用选择性产业政策代替计划，带来了经济效率的持续改进，提高了中国经济的资源配置效率，促成了中国经济在改革开放过程中的快速发展。但是，和理论上的帕累托最优状况相比，这种依赖选择性产业政策的半市场半统制型经济体制”的运行效率恐怕有相当大差距，即便跟现实中的一些标杆国家如美国相比，这种体制缺乏效率也是显而易见的。谢长泰和克雷诺(2009)研究了中国和印度的生产率与美国生产率之间的差距，他们的研究发现，中国和美国的生产率差距为30%50%。显然这是一个相当大的差距，这也揭示出依赖选择性产业政策的局限性，从而意味着中国经济通过强化竞争的改革进一步提升效率的空间是巨大的。3新一轮科技革命下产业政策新范式的提出随着中国的技术进步，部分企业、部分行业