美国污染地块风险管控发展演变特征.doc

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1、美国污染地块风险管控发展演变特征摘 要：系统分析了美国环境保护署从污染地块风险管控的酝酿阶段、形成阶段到发展阶段的演变历程，阐述其内涵逐步深化、在地块治理中采取风险管控的比重逐渐升高、动态全过程管理制度逐步建立以及公众参与制度逐步完善的演变特征。基于此，提出了对我国污染地块风险管控的几点启示，即：明确内涵及路径，实现弯道超车；建立动态管理制度，强化示范推广；完善地块全周期管理，注重公众参与。随着我国工业企业“退二进三”改制进程的推进，产业结构加速调整，工业企业搬迁遗留了大量污染地块。利用有限的资源和资金对这些地块进行治理，成为当前土壤污染治理领域的紧迫任务。相对于污染源清除的治理方式，风险管控

2、的成本更低、对环境的影响更小，是发达国家治理土壤污染的一种经济有效的选择。鉴于土壤污染修复成本高昂，风险管控逐步成为我国在土壤污染防治领域的必然选择。2016年5月，国务院印发了土壤污染防治行动计划(后简称“ 土十条”)，提出了“预防为主，保护优先，风险管控”的土壤污染治理原则。2019年1月1日实施的中华人民共和国土壤污染防治法进一步强化了该理念。在此期间，我国相继出台了一系列技术导则，初步建立了我国污染地块风险管控制度体系。然而，由于相关工作起步较晚，配套政策和具体的案例实践还有待进一步加强。美国是最早开始污染地块治理和风险管控的国家。本文系统分析了美国环境保护署 (United Stat

3、e Environmental Protection Agency, USEPA) 污染地块风险管控的从无到有、从初级到高级的发展历程，阐述了其内涵逐渐深化、应用逐步广泛、动态管理制度逐步建立、公众参与制度不断完善的演变特征，基于此提出了明确内涵及路径、建立动态管理制度、完善全周期管理等我国污染地块风险管控的发展思路，以期为我国污染地块风险管控制度的建立提供参考。1美国污染地块风险管控演变历程01 20世纪80年代初开始的污染地块大规模修复阶段20世纪早期，美国经济和城市化的快速发展，工厂外迁导致大量污染土地遗留在城区。这些污染地块上的危险废弃物给周边居民造成了严重威胁，也引发了一些危害大、影

4、响坏的环境事故。“拉夫运河事件”就是其中一个著名的案例。该事件使美国政府意识到现有环境法规已无法应对日益严重的地块污染事件。1980年，美国国会通过了综合环境反应、赔偿与责任法案，目标是加速危险废弃物地块的清理并追究污染责任人的法律责任；同时，设立专门的信托基金，在责任主体无法确定时，用信托基金来支付清理费用。该法案在业界被称为超级基金法。美国超级基金法有2个特点：一是建立了“严格的无限连带责任制度”，这意味着任何一个责任方都可以依法被要求承担清理责任，当其无力依法承担或赔偿清理费用时，任何对其控股或参股的组织或个人都有可能成为责任对象；二是“彻底清理”，即所有治理行动都是以尽可能将 污染物浓

5、度降低到地块背景值为目标。超级基金法在当时的污染地块治理和公众舆论管理中发挥了积极作用。在此之后，USEPA先后发布了危险等级系统和第一批国家优先名录，法案实施之初就有400个污染地块进入国家优先名录。1986年，第一个污染地块成功完成修复，并从国家优先名录名单中删除。这些举措帮助USEPA成功提升了政府形象和公信力。但由于当时立法仓促，很多条款在内容上缺乏严密性，导致诉讼过程冗长、地块治理效率低下，超级基金法出台后的6年间，国家优先名录中只有1个地块成功修复。这也为事后在修复标准和追责程序上的修订埋下伏笔。02 20世纪80年代中期至90年代中期的污染地块风险管控酝酿阶段由于早期的超级基金法

6、责任认定过于严苛，导致高成本和低效率问题逐渐凸显。根据 1985年USEPA的统计数据，应列入国家优先名录的地块有150010000个。这些地块的治理成本高达1000亿10000亿美元。而法案推行效率低下也逐渐被公众所诟病，故美国国会于1986年10月10日通过了超级基金修正与重新授权法案。超级基金修正与重新授权法案从4个方面对超级基金法进行了改进。一是将永久性修复与修复技术革新放在同等重要的位置，鼓励有利于降低成本、加速清理进程的创新性技术的 探索应用。1989年，超级基金国家优先名录地块使用创新性技术的比例是37%，1994年增长到43%。二是增加了进口化学衍生物税 (Imported C

7、hemical Derivatives)和公司环境收入税(Corporate Environmental Income)来补充信托基金，使超级基金由1980年的160亿美元增加至850亿美元。三是增加了州政府和公众参与度。如规定州或当地政府选择不同的治理方案，鼓励利益相关者加入和解程序。四是在修复标准方面规定，如果情况允许USEPA应优先选择彻底修复的方法，而当彻底修复成本过高时，可使用阻隔、隔断、制度控制等切断传播途径的方式。但应当启动“5年回顾”，即每5年评估地块治理效果是否与预期相同，以及在治理阶段的暴露假设、毒性数据、清除水平和治理目标是否持续有效，若评估结果为肯定，则5年回顾终止。在

8、此阶段，USEPA对污染地块的治理仍是优先选择永久性清除污染物，风险管控理念尚未正式形成。同时，阻隔技术和制度控制开始出现并得到一定发展。根据超级基金相关报告数据显示，19861995年，美国国家优先名录中使用阻隔技术的污染地块比例从28%上升至40%，采取制度管控的污染地块比例从0上升至9%。学术界将此阶段称为“狭义的风险管控”阶段，即“主动修复技术失效或者未能达到修复目标的最后的替补措施”。本阶段即美国污染地块风险管控的酝 酿阶段，1986年的超级基金修正与重新授权法案为该阶段的起点。03 20世纪90年代中期至21世纪初的污染地块风险管控的形成阶段USEPA 逐渐认识到，当时的法规对地块

9、治理的目标设定较为保守，应修改传统治理理念，以鼓励更快、更经济有效的地块治理。新的治理理念即基于风险管理的方法，通过控制污染物扩散、限制土地用途和清理污染物等方式，将风险控制在人体和环境可接受的范围内。本阶段的标志性事件是美国测试和材料协 会 1995 年颁布石油释放场址基于风险的纠正行动标准准则(Guide to Risk-Based Corrective Action for Petroleum Release Sites，RBCA)。RBCA 包含3层风险评估的决策框架。1) 一级评估。是将污染地块采样结果与国家通用的筛选值进行比较，如果样品最大检出浓度低于该通用筛选值，则判定该地块对未

10、来人群可接受，评估工作结束。而当样品检出浓度高于该通用筛选值，并且以该筛选值依据计算的修复量较大，则开展二级评估。2) 二级评估。是对污染地块进行更为详细的采样调查以获取更多地块特征参数，并基于该场地污染特征和暴露特性的筛选值计算出一个筛选值，再以该筛选值为依据计算修复目标量。如果修复量可接受，则只需进行二级评估，评估工作结束。如果修复量仍然较大，则开展三级评估。3) 三级评估。是继续对评估模型参数进行替代和修 正，并以此为依据重新计算修复量。随着风险评估层次的提升，修复目标越来越加客观，成本也 越来越低。1996年，USEPA 制定了土壤筛选导则。该导则为场地管理者提供了基于风险水平的污染地

11、块土壤筛选水平。土壤筛选水平并非国家规定的修复标准，而是在超级基金法指导下，用来确定污染场地的面积、化学物质种类和暴露途径等因素，以此决定是否需要开展“修复调查”和“可行性研究”，并采取进一步的修复行动。此后，美国各区和州以此为框架，根据本地污染物 特征制定了适合本区域的土壤管制标准。本阶段与上一阶段的不同之处在于，其最终目的以将污染物控制在人体与环境可接受范围内，而不是彻底将污染物从地块中清除。本阶段以RBCA 的出台为起点，是污染地块风险管控 正式形成的阶段，强调公众参与的必要性，更关注修复技术的选择和成本效益。04 21世纪初至今的污染地块风险管控的发展阶段超级基金管理模式解决了土壤污染

12、修复治 理的资金来源问题。然而，由于污染场地及设施所有者需要负担土壤修复的连带责任，造成人们尽量避开带有污染问题的土地开发。为此，2002 年，美国提出了“棕地开发”的土壤污染管理模式，为未得到有效开发的污染地块提供各种补贴和政策优惠。同年，美国国会通过小企业责任 减免与“棕地”复兴法，继续扩大联邦政府对州政府地块治理的财政支持，并且减免周边土地所 有者及未来购买者的责任。2005 年 8 月，美国允许向合格的“预期诚信购买者”提供“棕地”贷款。此举推动了棕地再开发和利用，当年便吸引近 34 亿美元的私人资金进入棕地再开发。在鼓励棕地再利用、促进土地可持续发展的同时，美国也开始探索绿色地块治理

13、策略。其中 一个重要事件是 2006 年美国可持续修复论坛成立，并陆续发布可持续修复白皮书可持续修 复框架修复行业足迹分析和生命周期评估导则开展修复项目可持续评估的方法超级基金绿色修复战略绿色修复标准指南。这些文件推动了可持续发展的理念逐步 融入美国污染地块风险管控中。本阶段风险管控的主要特点是选择恰当治理策略的同时，减少温室气体排放、能源消耗，促进社会可持续发展，同时也更加强调利益相关者参与地块治理的必要性，为污染地块风险管控的发展阶段。美国开展污染地块可持续治理较早，相关系列框架导则也较完善，对于带动欧美其他国家可持续修复工作具有指导意义。2美国超级污染地块风险管控演变特征01污染地块风险

14、管控内涵逐步深化笔者将污染地块的风险管控概念分为狭义和广义。其中，狭义的风险管控指当修复失效或未达到预期修复目标而采取的临时地块治理措施，通常指切断传播途径，其实质为地块治理措施；广义的风险管控指综合考虑经济、环境因素，后期融入可持续性发展等理念，将污染物风险控制在人体和环境可接受的范围内而采取系列工程措施和管理 措施的总和，这既是一系列地块隔断的治理措施，也是一种基于风险的地块治理理念。因此，酝酿阶段的污染地块风险管控属于狭义范畴，形成和发展阶段的风险管控属于广义范畴。从美国污染地块风险管控的经历来看，是内涵逐步深化的过程 (见图1)，广义和狭义的污染地块风险管控区 别与联系见表1和表2。图

15、 1 美国污染地块风险管控内涵的深化Fig. 1 The concept development of contaminated sites risk management and control in the United States表 1 狭义和广义风险管控的区别与联系Table 1 Differences and connections between the narrow and broad concepts of risk management and control表 2 美国污染地块风险管控不同发展阶段的基本特征Table 2 Characteristics of differ

16、ent development stages of risk management and control of contaminated sites in the United States02风险管控及管理措施比重逐渐升高根据1993年的美国超级基金报告中的数据，19821991年，国家优先名录中有676个地块的治理技术属于对污染源的控制 (见图2)。其中，采取修复治理措施的污染地块418个，占比62%；采取工程控制/处置措施的污染地块250个，占比37%，采取制度控制、长期监测和搬迁等措施的污染地块8个，占比1%。工程控制、制度控制、监测、搬迁等切断传播途径的治理措施属于狭义的风险管控，故在本阶段，采取狭义风险管控的污染地块共258个，占比 38%。图 2 美国国家优先名录污染源治理措施统计(19821991 年)Fig. 2 Statisti