十四五时期我国数字基础设施投融资：模式困境及对策.docx

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1、“+E3五K1涯散字S础iSSS竣：模或蹒豚像数字经济的发展使国民经济各领域对数字基础设施提出了更高的要求。完善的数字基础设施是数字经济发展的基础，我国数字基础设施建设相对滞后，抑制了数字经济活力的完全释放。数字基础设施在投资主体、融资模式上与传统基建具有显著差异，加快数字基础设施建设需要创新和完善投融资机制。在对数字基础设施内涵和特征进行系统阐述的基础上，对数字基础设施建设的融资模式进行了探析，回顾总结了我国基础设施建设融资发展的阶段特征，分析了当前数字基础设施投融资面临的困境;最后，从加快建立多元化投融资模式，促进投资主体多元化，设立数字基础设施投资基金，加大政策性金融和开发型金融支持，加

2、强金融创新破解融资抵押难窘境，规范运用PPP模式、严防政府隐性债务风险等六方面提出了完善我国数字基础设施建设投融资机制的对策建议。一、前言近年来，随着新一代数字技术的迅猛发展，数字经济已成为引领全球经济增长的重要驱动力，与之相伴的是人类对物质与资源的依赖相对减少，对数据要素的需求则与日俱增。数字基础设施作为数据产生的载体，与数据之间存在密不可分的关系。特别是随着数字技术与实体经济的逐渐融合，社会各界对数字基础设施的需求更加旺盛。我国是数字经济大国，拥有全球最大的5G网络、网民数量和指数级增长的数据要素，具有天然的规模优势和资源禀赋。数字经济作为一种全新的经济形态，正成为拉动中国经济发展的新动能

3、和经济转型的重要路径，其在GDP中所占比重逐年提高。根据中国信息通信研究院发布的中国数字经济发展白皮书（2023）数据显示1,2019年我国数字经济增加值达35.8万亿元，占GDP比重由2005年的14.2%提高到36.2%;国家统计局发布2023年国民经济和社会发展统计公报2显示，2023年我国数字经济快速发展，全年实物商品网上零售额97590亿元，比上年增长14.8%,占社会消费品零售总额的比重为24.9%,比上年大幅提高4.0个百分点。基础设施是社会经济现代化的重要标志，在工业经济时代，传统基础设施作为经济发展的重要支撑，其投资对于经济的带动作用明显，尤其在短期内能够起到扩大内需、拉动经

4、济增长之功效。随着中国经济进入增速放缓的“新常态”，传统基础设施扩大有效投资的边际效益已趋递减，对产业结构优化有限，同时还带来了一定的政府公共风险。数字经济时代，完备的数字基础设施是数字经济发展的基础和保障，是“十四五”时期实现我国高质量发展的重要依托。为顺应新一轮科技革命和产业变革趋势，适应新时代国家长远发展战略，中央提出了“加快新型基础设施建设”的重大部署，以2018年中央提出启动国家新型基础设施计划为肇端，数字基础设施开始纳入各省新型基础设施建设范畴。2023年以来，为应对新冠肺炎疫情和中美贸易冲突等外部冲击造成的内外需持续下行压力，中央多次重要会议都重点提及“数字基建”(如表1所示)。

5、2023政府工作报告提出在“十四五”时期着力“推进两新一重建设，建设信息网络等新型基础设施”。2023年4月28日，国务院常务会议在部署加快推进信息网络等新型基础设施建设时指出：“要创新投资建设模式，坚持以市场投入为主，支持多元主体参与建设，鼓励金融机构创新产品强化服务。加强政府引导和支持，为投资建设提供更多便利3。”2023年是十四五”规划的谋划元年，发现问题、研判趋势、解决问题是谋划元年的重大课题。从数字基础设施投资的特点来看，其投资建设不仅需要巨额资金，同时投资回收期长，仅依靠财政投入或企业投资都难以满足数字基础设施项目建设资金需求。近年来，我国财政压力加大，特别是受疫情冲击、经济潜在增

6、长率下降的影响;从中长期来看4,未来五年我国财政支出压力仍然较大，财政困难在短中期成“常态化”存在。因此，在财政紧约束背景下，财政在数字基础设施建设方面的投入将受到约束。“十四五”期间如何盘活有限的金融资源、有效化解地方债务风险、推动经济去杠杆，探索和寻求数字基础设施建设新模式已成为加快数字基础设施建设必须面对的一大难题。因此，探索合理的投融资模式，加强财税金融政策协同，激发各类主体的投资积极性，有效增加建设资金，加速数字基础设施建设进度，以尽快发挥数字基础设施的战略性、引导性作用是非常关键的。新型基础设施建设是当前的一个热点话题，受到社会各界广泛关注，学界对其内涵及融资模式进行了多元化的解读

7、。马荣等(2023)5、盛磊等(2023)、高杨萍等（2023）7分别探讨了新型基础设施建设的模式及路径研究、投融资模式、投融资体制机制改革;胡晓峰（2023）8分析了“新基建”投融资的主要方式、领域及现实困境，提出全面推进创新模式落地实施的实践路径;郝志斌（2023）9提出将社会效益债券作为“新基建”融资的创新工具;赵全厚等（2023）10提出稹极利用专项债券助力“新基建”。从相关文献和中央相关会议可以看出，当前语境下新型基础设施主要是数字基础设施或信息基础设施11，而数字基础设施是新型基础设施的“内核”，对其融资模式的探讨相对较少。在这种情况下对数字基建投融资模式进行探讨具有重大现实意义。

8、本文从数字经济发展的视角，对数字基础设施投融资模式进行了深度分析，提出助推“数字基建”的投融资策略，以期为“十四五”时期我国数字基础设施建设投融资模式选择提供参考。二、数字基础设施的内涵、特征及投融资模式（一）数字基础设施的内涵数字基础设施，顾名思义即数字化的基础设施。狭义的数字基础设施，特指在数据成为关键生产要素的时代背景下，基于新一代信息技术演化发展形成的基础设施。梳理新基建相关研究，数字基础设施涵盖以5G、物联网、工业互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施，等;“数字基建”不仅仅是基础设施，而且是运

9、用先进技术的基础设施，具有较强技术性和专业性，具有基础设施的一般特征。（二）数字基础设施的特征传统基础设施是以钢筋、水泥、砖石、钢结构以及其他工业材料为主体构建的基础设施。从视觉角度讲，这些设施都是有形可见的，而数字基础设施既包括以数据、软件、芯片等“数字材料”为主体构建的软硬件一体的基础设施，还包括如机房或数据中心等硬件设施，但是数字基础设施的核心价值在于其软件部分。数字基础设施虽然具有很大程度公共物品属性，但是其投资规模较大，涉及行业更多，技术含量更高且面临诸多的不确定性，如技术、市场及投资回报率等不确定性。具体而言，数字基础设施呈现出如下特征：1.新投资主体传统基建的技术门槛、不确定性均

10、较低，政府及其组建的投融资平台可以是承建、管理或投资主体，但是数字基础设施具有市场、技术的高度不确定性;与企业相比，政府对前沿技术的不确定性更不敏感，正确作出数字基础设施投资决策较为困难，一旦决策失败将面临巨额损失。因此，以政府主导的传统融资模式很难作为数字技术基础设施的投资主体，需要市场化主体来推动数字基础设施建设，投资主体以企业为主。2 .新投资对象传统基础设施建设对象主要是铁路、公路、机场等硬件设施，生产要素以有形为主;而数字基础设施投资对象既包括如5G基站、数据中心、充电桩等硬件设施，又包括如网络平台、操作系统等软件设施，内容更加丰富，涵盖范围更广,其投资对象兼具硬件和软件，生产要素以

11、“网络”“数据”等无形要素为主。3 .投资不间断传统基础设施技术相对成熟、升级缓慢，而数字基础设施所依托的数字技术处于不断变化之中，其开发和升级、建设、运营和维护等都对技术要求极高。因技术不断创新，标准不断提升，其内容和形式呈现持续快速迭代升级的趋势，由此带来较大的不确定性。迭代式创新特点决定了数字基础设施不是一次性项目，需要在技术发展的不同阶段持续投入增量资金予以支持。4 .价值折旧快数字基础设施的主要物质载体是电子信息产品以及软件服务，软件技术进步快、折旧周期短。相较于房屋、建筑物的20年最低折旧年限，飞机、火车、轮船等其他生产设备的10年最低折旧年限和电子设备为3年最低折旧年限，软件的折

12、旧或摊销年限仅为两年。若立项开工的数字基础设施不能即时发挥效应，就有可能造成投资失败，项目财务状况恶化。因此，数字基础设施融资工具较复杂，需针对不同技术形态数字基础设施项目，选择合适的投融资工具。5 .竞争性较强公共产品理论是基础设施建设的理论基础，非竞争性是其特征之一。与传统基建相比，绝大多数数字基础设施是准公共产品，公共产品属性弱，竞争性明显,经营属性强，更加尊重市场规律，项目普遍强调投资收益和回报。（三）数字基础设施投融资模式工业经济时代，以“铁、公、机、港”为代表的物理基础设施作为社会经济发展的重要基础和支撑，其投资建设对GDP增长产生强有力的拉动作用。数字化时代，实体经济运行所需基础

13、设施的内容正悄然发生变化，数字基础设施建设与完善程度决定着一个国家和地区的未来竞争力。区别于传统基建，数字基建旨在以信息通信技术为支撑，构建数字经济时代的基础设施，推动经济社会向数字化转型，最终实现经济高质量发展的目的。此外，数字基础设施涉及行业多，从最初的5G网络、人工智能、工业互联网、物联网扩增到数据中心、充电桩、换电站等。就其作用而言，不但短期内有助于打造新的经济增长点，对宏观经济起到刺激作用，而且催生出新模式、新业态，应用到传统行业中，能广泛地影响资源要素的配置方式和效率，提高劳动生产率，带动相关产业快速发展，有助于我国产业结构的转型升级，利于供给侧改革的持续推进，对提高经济发展质量，

14、构建数字社会具有重要的支撑作用。我国经济经过40多年的高速增长，在改革和人口红利枯竭的情况下，数字基础设施发力所带来的数字要素红利为经济增长开辟了新的源泉。数字技术所形成的对大数据、云计算、物联网和数据传输、获取和存储的强大需求，都建立在强大的数字基础设施之上。数字基础设施是数字技术发挥效能的“放大器”，是海量数据运行、存储与流通的“高速公路”，是数字核心技术突破的重要基石。数字基础设施作为准公共产品具有建设周期长、投资大、初始建设成本高、投资回收期长、边际成本低的特殊属性。在融资上很少得到商业性金融机构的支持，社会资本投资积极性不高。因此，推进数字基础设施建设首先面对的是其资金来源（融资）问

15、题。数字基础设施建设融资须明确两个核心问题：一是投融资的主体，二是投融资的模式。传统基础设施项目因投资周期长，收益率较低，难以吸引以赢利为目的的市场主体投资参与，其投资主体以政府为主，采用的投融资模式也是非市场化的，融资形式多通过政府融资平台发行城投债或以银行抵押贷款等方式筹集资金为主。数字基础设施包括硬件和软件，不同物理属性将直接影响投资工具、投资周期、投资主体等。数字基础设施项目兼具公共性和经营性特性，根据二者的组合形式，数字基础设施建设可有多种融资模式。如图1所示，根据经营性和竞争性程度的高低，数字基础设施可分类为不同的项目12。在市场机制的作用下，数字基础设施吸引社会投资的容易程度从I

16、I类经I、皿、向IV类数字基础设施递增，即数字基础设施建设市场化融资存在一个递进过程，经营性高的项目容易受到私人资本的青睐。对m、I乃至象限的数字基础设施，需在精确评估融资风险收益的前提下，开展多元化融资，既要发挥财政资金的引导功能，又要充分引入社会投资，可采取资本金注入方式或适当采取投资补助、贷款贴息等方式，使多元化融资成为主流模式。图1中的IV区中的项目就应采用市场化融资建设与经营，而对In区的项目应在政府引导采用市场化融资建设经营。经营性较低但公共属性高的口区中的项目融资与建设应以政府投入为主。图1数字基础设施项目性质的融资操作分类数字基础设施项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属等，可根据数字基础设施性质而定。如图2所示，数字基础设施建设项目及产品按照它的经济属性，可以区分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。经营性的项目有固定的收费对象，能产生资本积累，部分项目盈利性超过一般竞争