环境检察公益诉讼的困局与破局——以C市刑事附带民事环境检察公益诉讼案件为实证研究范式.docx

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1、摘要：自2018年两高关于检察公益诉讼的司法解释实施后，环境检察公益诉讼制度正式具备其法律依据“土壤”，但是环境检察公益诉讼并非如想象般一路高歌猛进。笔者以C市环境检察公益诉讼司法实践为剖析点，从解剖个案问题切入深入分析，提炼出泛化理解环境公共利益与有限司法资源之矛盾、刑事诉讼中从旧兼从轻原则适用与附带民事诉讼中生态环境损失数额确定之矛盾及环境公益诉讼责任形式尚付阙如等论述焦点。并结合当前司法实践提出合力做好“诉源治理”工作及立法界定“公益”范畴，高效利用有限的司法资源，实现从无到有与从有到精的转变，采用二元评价法，从而既“罚当其罪”亦“应赔尽赔”，引入禁止令弥补环境公益诉讼民事责任形式之不足

2、等破局之策。关键词：环境检察公益诉讼实证分析困局与破局引言自2015年7月经全国人大常委会授权，全国13个省（市）开展环境公益诉讼试点以来，各地法院、检察院等积极开展探索实践。环境保护法及相关司法解释生效后，环境公益诉讼更是成为我国生态环境司法保护之新贵，2015年1月至2018年9月底，全国法院共受理各类环境公益诉讼2041件，“星火燎原”之势令人侧目，但距“遍地开花”的盛景仍前路漫漫。作为并非环境公益诉讼试点的C市法院，直至2018年两高关于检察公益诉讼的司法解释实施以来，才渐有由检察机关提起的环境资源类刑事附带民事公益诉讼案件。笔者以C市受理的刑事附带民事环境检察公益诉讼案件这一微观数据

3、为样本，通过个案解剖、深度分析环境检察公益诉讼在司法实践中遇到的困局与难题，在此基础上提出相应破局建议。一、管窥：C市环境检察公益诉讼之实证分析从无到有的困局C市并非环境公益诉讼的试点区域，在环境公益诉讼方面的探索起步较晚。2018年3月2日两高关于检察公益诉讼的司法解释明确规定了检察刑事附带民事公益诉讼。自此，C市检察公益诉讼开始启动，迄今为止，C市共受理一审环境公益诉讼类案件16件，均为基层检察机关向基层法院提起的刑事附带民事公益诉讼案件。同时间段C市所属的S省全省受理的一审环境资源类检察公益诉讼案件为172件。通过在中国裁判文书网上进行检索得出，同时间段全国范围内公开的一审环境资源类检察

4、公益诉讼文书（除S省外）共184份。从上述同时段不同区域案件情况分析可见，除污染环境罪S省和C市明显较少外（分别占2.33%和6.25驰），全国、S省、C市环境资源类检察公益诉讼在案件类型分布、诉求或判项、涉案金额、生态修复费用数额等方面都呈现出较为明显的趋同性。笔者拟以C市环境公益诉讼为剖析点，管窥环境资源类检察公益诉讼现状。概言之，C市环境公益诉讼案件呈现以下特点：（-）刑事案件类型相对集中，涉案金额、修复费用等呈两极分化C市公益诉讼案件共涉及动植物、矿产资源、污染环境、故意毁坏财物、生产销售有毒有害食品等5类，S省和全国共涉及动植物、渔业、污染环境、矿产资源、土地、故意毁坏财物、生产销售

5、有毒有害食品、失火、放火等8类。主要类型集中于涉及动植物保护罪名提起的刑事附带民事公益诉讼，占近七成，这一特点全国趋同。涉案金额、修复费用等从数千元至几十万元不等，涉案野生动物数量从几只至几十只不等，涉案鱼苗从几千尾至几十万尾不等,涉案土地从几亩至几百余亩不等，呈现出极低或较高的两极分化现象。（二）附带民事诉讼请求或判决承担责任的形式相对集中和单一，以金钱给付为主C市环境公益诉讼案件所体现的诉求或判项主要集中于三类：赔偿损失、支付生态修复费用等财产责任，恢复原状、补种等行为责任，赔礼道歉的精神损害赔偿责任，基本在传统民事责任的诉求框架之内。与全国、S省相似，除5件滥伐林木罪请求以补种树木形式恢

6、复生态外，其余11件均为请求金钱赔偿或支付修复费用O（三）案件起诉尚有“避重就轻”之嫌，检察公益诉讼尚未真正“破冰”从C市同期刑事案件起诉情况来看，环境资源类刑事附带民事公益诉讼案件的案情较为简单，所造成的生态环境损害后果相对而言并不严重，而生态环境受损更严重的污染环境罪、滥伐林木罪、非法采矿罪等案件却并没有附带或者单独提起民事公益诉讼。其中，附带提起民事公益诉讼的污染环境罪仅1件，占比6.25%,略高于S省平均占比，但远低于全国已公开案件21%的占比；而C市下辖的县级市Q市和P市分别各有一件最高人民检察院、生态环境部、公安部联合督办的污染环境罪案件却并未附带或者单独提起民事公益诉讼。又如一起

7、非法采伐国家重点保护植物罪案件，被告人砍伐了一株桢楠，附带民事公益诉讼请求赔偿生态修复费用1250元；而另一起滥伐林木罪、非法占用农用地罪案件，滥伐自然保护区内的林木139.2777立方米，却未附带或单独提起民事公益诉讼。可见，当前检察机关提起刑事附带民事公益诉讼尚有“避重就轻”之嫌，并未真正实现检察公益诉讼的破冰之行。二、解构：环境检察公益诉讼之复杂机理司法实践与价值判断错位如前所述，刑事附带民事环境公益诉讼目前在C市尚处于从无到有的起步阶段，环境公益的价值判断与司法实践尚需不断探索融合，以正其意，适归其位。(-)环境公益理解泛化与司法资源有限之矛盾目前，虽然环境保护法第58条规定，“对污染

8、环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼；即将施行的民法典第1229条规定，因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。”但法律及相关司法解释却并未对环境公益诉讼中的环境公益作出明晰界定。实践中，是否应当对损害后果或风险较小的环境侵权行为一律提起附带民事公益诉讼？司法实务中面临如何把握司法成本与保护法益之间衡平的问题。例如C市某检察机关针对一起非法捕猎蟾除案提起刑事附带民事公益诉讼,附带民事赔偿部分要求赔偿IOOO余元(蟾蛛出售金额)，且对该非法捕猎行为对生态环境造成的实际损害并未委托鉴定，理由是鉴定费用过高。按照人民陪审员法等相关法律、司法解释关于此类案

9、件应组成7人合议庭的规定，受理法院在审判人员、人民陪审员极度紧缺的情况下，临时抽调3名审判人员、4名陪审员组成7人合议庭对该案进行审理。我们认为，虽不能完全以损害价值大小来界定环境公益诉讼的诉讼价值和保护法益，但在当前司法资源十分紧缺的背景下，对产生较大环境损害的案件“视而不见”，而对案件事实简单、对环境影响明显不大的犯罪行为动用国家公权力提起公益诉讼，与我国设立环境公益诉讼的目的不契合，与我国司法资源的支出不匹配，与我国生态环境保护的迫切需求不对应。(-)司法观点之分歧与弥合C市的司法实践中，法检两家在罪名确定、刑附民部分如何进行事实认定等方面的司法观点尚存分歧。其一，如何准确认定犯罪行为并

10、提起附带民事环境公益诉讼？如C市下辖的县级市D市检察院起诉的一件刑事附带民事公益诉讼案件，被告人非法盗挖河堤砂石，其行为从法理上讲更贴近于盗窃罪，但因盗窃罪无法提起附带民事公益诉讼，最后该案以被告人被判处故意毁坏财物罪、民事部分调解结案。其二，附带民事部分是否可以脱离刑事指控的事实而提出赔偿请求？例如G区法院审理的两起非法狩猎刑事附带民事公益诉讼案件,检察院均针对案发时的一次非法捕猎行为提起公诉，案发前的一次非法捕猎行为仅根据被告人归案后的供述作为量刑情节提出，而在附带民事公益诉讼部分却要求被告人对案发前非法捕猎行为造成的损失承担赔偿责任并赔礼道歉。对此，检察院认为被告人两次非法捕猎行为构成连

11、续犯，虽然该两案被告人在被捕获时其捕猎的蟾蛛得以当场放归未造成损失,但其之前非法捕猎行为造成的损失在附民公益诉讼中可以一并要求赔偿。而法院认为附带民事公益诉讼部分请求赔偿损害所依据的事实应当与刑事公诉中指控的犯罪事实相统一，不能针对未被指控的犯罪事实附带请求赔偿。其三，如何界定环境损失？仍以前案为例，检察院提起附带民事公益诉讼计算的赔偿额仅为蟾蛛作为商品的出售金额IOOO元，而法院认为该金额不能体现出非法狩猎行为对环境造成的破坏或风险，故认为该两案附带民事公益诉讼不能成立，最终民事部分调解结案。（）从旧兼从轻原则适用与生态环境损失数额确定之纠集在环境资源类刑事附带民事公益诉讼案件中存在如下情形

12、，即犯罪行为、犯罪后果等处于持续状态，在该持续期间内出现新旧法律、法规等的更替适用，而该新旧法律、法规的适用规则直接关系到民事公益诉讼中生态环境损失数额的确定。例如J区法院受理的一起非法收购珍贵、濒危野生动物制品罪案，收购黑熊熊掌行为发生在2016年底，而2018年4月熊掌才被查获。收购行为发生时有效的价值评估办法为关于在野生动物案件中如何确定国家重点保护野生动物及其产品价值标准的通知（林策通字19968号）（以下简称通知）。熊掌被查获时，野生动物及其制品价值评估方法（以下简称方法）已于2017年12月15日生效实施，新旧两部价值评估办法对熊掌的价值评定数额相差较大。附带民事公益诉讼赔偿金应如

13、何确定，是否应比照刑事部分适用从旧兼从轻原则，司法实践中存在争议。有观点认为，从有利于被告人的原则出发，当然应采从旧兼从轻原则，以收购行为发生时点作为定罪量刑和确定赔偿金额的基准点，即适用通知确定涉案财物价值。另有观点认为，在刑事诉讼中采从旧兼从轻原则无可厚非，但在附带民事公益诉讼中，因黑熊消失而对生态造成的破坏一直处于持续状态中，在没有对环境实际损害进行鉴定评估的情况下，仅以购买时间点作为认定案涉黑熊熊掌价值的基准点，赔偿金金额显然不能弥补犯罪行为所造成的生态环境损失，应当适用新的方法确定赔偿金额，方能对环境损害给予有效弥补。（四）环境公益诉讼责任形式之缺失环境侵权行为、环境损害赔偿有别于传

14、统民事侵权行为及传统侵权损害赔偿，而当前环境公益诉讼的责任形式与传统民事责任基本无区别，由此势必带来环境公益诉讼责任性质、内容与民事责任差异大、创新履行方式性质不明、合法性欠缺等问题，也会导致司法实践中创新责任履行方式的性质不明确、缺乏合法性依据等问题。同时，当前司法实践中的配套机制保障不足、执行监督不到位等也会使环境公益诉讼的法律效果、社会效果、生态效果大打折扣。在环境资源类刑事附带民事公益诉讼中，法院可依据刑法禁止令制度对宣告缓刑的被告人宣布禁止令，禁止其在缓刑考验期内从事特定活动，预防生态环境损害的再次发生。而在环境公益诉讼中，被告只承担环境民事公益诉讼中的法律责任，法院无法禁止被告在特

15、定时间从事特定活动，进而预防生态环境损害的再次发生。同样都是环境民事公益诉讼，只因一个刑事附带民事公益诉讼，一个是单独提起的民事公益诉讼，导致被告人承担的责任形式不同，所带来的生态环境保护效果也不同，是否有利于中国现实情境下的环境保护？是否可借鉴刑法禁止令制度，对环境公益诉讼责任形式予以完善？前述种种分歧，需不断条分缕析，逐一破解。三、破局：环境检察公益诉讼之进路从有到精的探寻基于前文分析，笔者提出以下破局之策，以期环境公益诉讼能真正实现“星星之火，可以燎原。(-)立法界定“公益”范畴，避免“劣币驱逐良币”我国新修订的人民陪审员法规定，行政、民事公益诉讼案件需由7人组成合议庭进行审理。探其究竟

16、，除体现此类案件非“私益”而系“公益”这一考量外，立法机关似乎侧重考量的公益诉讼更多是涉及面广、影响面大、较为疑难复杂、需要多人参与合议审理以便查清案情的案件。司法实践中，公益诉讼正处于探索阶段，有的检察机关一遇到有资源类损害刑事案件，无论损害价值高低，均提起刑事附带民事公益诉讼，其民事赔偿诉求计算标准有待商榷,如进行鉴定,则鉴定成本远远高于涉案价值。更有个别基层检察机关为完成考核指标，对抓获的制造毒品的犯罪分子，拟以污染环境罪提起刑事附带民事公益诉讼。如此种种，事实上挤占了有限的司法资源，形成环境保护领域的“伪案”掩盖“真案”、小案盖过大案、劣币驱逐良币。为此，建议在立法或司法解释中进一步明确界定“公益”范畴，将有限的司法资源运用到具有破坏性大、影响性大、疑难复杂的案件中，真正体现公益诉讼的价值。在立法、司法解释尚未明确界定环境公益诉讼中“公益”范畴的现状下，司法实践中亦应本着保护生