国有企业混改政策和混改模式研究.docx

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1、国有企业混改政策和混改模式研究国企混改，国家在制度层面相继出台了多项政策文件，为下一步国企混改提供专业政策指导和实施模式。混改的政策法规体系(一)混改法规政策一览本轮国企改革是以混改为核心，多个层面共同推进的全面改革，不再只注重形式上的“混”，更加关注实质层面的“改”，除了通过引入战略投资者、实施员工持股等方式实现国有资本主导下的多种资本共同发展外，完善法人治理结构、提高国企市场竞争力，同时加强国有资产的监督是本轮混改更深层次的要求。本轮混改的政策法规体系是以指导意见为纲领、混改意见为核心,多个政策性规定或指导意见各有侧重、互为补充、相辅相成的综合性政策体系。2017年，国资委主任肖亚庆发言称

2、，国企改革顶层设计基本完成，形成了“1+N”政策体系，在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰。作者根据国资委官方网站信息1及公开资料，将2017年以来国企改革顶层设计中形成的“1+N(22)”个顶层设计的政策文件整理如下：改革内容总体要求政策文件关于深化国有企业改革的指导意见分类推进国企改革关于国有企业功能界定与分类的指导意见关于完善中央企业功能分类考核的实施方案完善现代企业制度中央企业公司制改制工作实施方案关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见关于开展落实中央企业董事会职权试点工作的意见关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革的意见关于合理确定并严格规范中央企业

3、负责人履职待遇、业务支出的意见国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见企业国有资产交易监督管理办法为国企改革创造良好环境关于支持国有企业改革政策措施梳理及相关意见加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案贯彻落实中共中央国务院关于其他深化国有企业改革的指导意见重点任务分工方案关于国有企业改革试点工作事项及分工的方案贯彻落实中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见改革举措

4、工作计划为回应国企改革顶层设计，中央各部门又针对具体事项和实践中的具体问题持续出台了若干配套文件，各地则结合自身实际制定了具有针对性的规则。从中央到地方，政策文件与操作细则相互配合，推动国企改革向纵深推进。作为国企改革的关键环节，混改涉及多方利益的博弈和权衡，政策性强、影响广泛、关注度高。2019年，国资委在颁发653号文的同时，对混改涉及的49部制度规范进行了梳理，涉及清产核资、资产评估与交易、股权激励、劳动用工等重点事项，相关法律法规的梳理为混改过程的合法合规提供了重要的制度指弓I。（二）混改意见的主要内容作为国企改革的纲领文件，指导意见从引入非国资、国资入股非国企和员工持股三方面阐述混改

5、的逻辑。在此基础上，混改意见更具体地明确了国企发展混合所有制经济的工作任务。混改意见最大的一个亮点就是分类地规定了混改推进的要求：对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企混合所有制改革，应充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本以实现股权多元化；对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企，保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股；对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，同时根据细分行业的不同，规定了部分行业非公有资本准入的负面清单；公益类国企

6、则要求根据不同的业务特点，推进具备条件的企业实现投资主体多元化，鼓励非国企通过购买服务、特许经营、委托代理等形式参与经营。混改意见将保护产权写入混改的四大原则之一，同时要求健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整保护制度；依法保护混合所有制企业各类出资人的产权和知识产权权益；在立法、司法和行政执法过程中，坚持对各种所有制经济产权和合法利益给予同等法律保护，有利于鼓励各类资本参与混改。对于混改的实现形式，混改意见提出了多种路径，除非公有资本通过股权转让、增资扩股、认购可转债等形式入股国企外，政府和社会资本合作（PPP）模式、国有资本入股民营企业、优先股和特殊管理股以及混合所有制企业员工持股等均

7、纳入混改措施进行探讨。混改意见还要求混改实施过程中“严格程序，规范操作”，进一步健全国有资产交易规则，科学评估国有资产价值，完善市场定价机制，切实做到规则公开、过程公开、结果公开，杜绝国有资产流失。（三）653号文的主要内容国企混改实践工作的开展一方面落实了指导意见混改意见等政策文件的精神宗旨，另一方面积累了众多切实可行的实操经验，也暴露了不少尚待明确的理论和实务分歧，基于此，国资委立足于过往的中央企业混改工作出台了653号文件，总结了实践经验，明确了若干争议，旨在为央企的下一步改革提供更为明确且高效的操作指引，也将推动未来除央企外其他国企的改革。653号文首次以部门规章的形式细化了央企混改的

8、基本操作流程。在可行性研究阶段，强调应区分不同主业进行研究，一企一策；在方案制定阶段，结合混改实践经验，着重增加对“员工激励计划”“历史遗留问题解决方案”等问题的列举，强调企业职工利益相关事项在方案制定阶段的重要性；在决策审批阶段，承接以往关于改制方案审批的原则性规定，明确了不同功能定位之企业的方案审批程序和审批机关；在审计评估阶段，重申以往相关规定，再次强调混改中国有资产评估问题的重要性，并在后文就相关实操事项作出更为具体的规定；在引进非公有资本投资者阶段，列举若干常见的混改方案，强调各类社会资本在混改中的平等进入权；最后，在推进运营机制改革阶段，立足现代企业制度，从公司章程、三会职权、职工

9、激励等角度论述治理结构的健全，旨在推动混改企业实现平等而有活力的公司自治。653号文不仅明确了基本操作流程，而且围绕“混资本”与“改机制”两个重要问题对审计评估、引进其他社会资本及后续治理的操作要点展开具体论述。在“混资本”环节，653号文细致规定了审计机构和资产评估机构的选聘方式及适格标准，并明确了若干具体事项，旨在为混改实践中的审计评估工作提供操作指南，避免在该环节极易发生的国有资产流失。653号文还分别规定了通过产权市场和通过股票市场实施的两种“混资本”方式的操作要点、关注问题及遵循原则，并明确指出，企业混改后继续保持国有控股地位的，若增资过程中国有股东拟转让其持有的少部分企业产权，则统

10、一按照增资流程操作，产权转让价与增资转让价保持一致，该规定是对实践中存在的流程选择疑义和混乱的重要回应。此外，653号文积极鼓励符合国家战略、科创能力突出、具有较强成长性的企业在科创板申请上市，这既是央企混改后对外融资的重要途径，同时也将推动科创板市场的发展，落实创新驱动和科技强国战略，653号文彰显了混改对资本市场新态势的回应，也凸显了增强科研创新能力的混改新目标。2在“改机制”环节，653号文承接以往政策文件关于完善现代企业制度的相关规定，强调：在企业治理方面，应经各方充分协商达成公司章程并以其作为治理基础；在企业管控方面，保障企业自主经营权，避免行政化管控，重申国有股东从“管企业”到“管

11、资本”的职能转变。现代企业制度的完善，是混改企业提高治理效率的必经之路，653号文对相关内容的重申，也将增强非国有资本参与混改企业公司治理的动力。在剔除以往国有股东“大包大揽”的治理模式，完善现代企业制度的大框架下，公司管理层、员工的能力及积极性便尤为重要，基于此，653号文进一步对人才选拔机制、员工持股激励机制和激励方案的适用对象等内容进行了细化，将有助于提高正向激励机制的综合效果。在“混资本”和“改机制”两个环节，653号文既从国资的角度，强调对国有资产流失的防范，也从其他社会资本的角度，鼓励非国有资本的参与和市场机制的引入，提高混改企业的发展活力和整体效益。653号文的出台，是对各类政策

12、文件精神的重申，也是对混改实践的回应，尽管相关规定仅适用于央企混改，但该文无论是对操作流程的细化，还是对实操争议的解决，均对今后央企外其他国企的混改工作开展具有重要的指引意义。国企混改的模式选择及一般流程混改意见对混改措施采取了广义列举的方式，限于文章篇幅，下文对混改实现方式及相关法律问题的论述仅从国企股权层面的混合展开，即仅涉及狭义上的混改。股权层面国有资本与非国有资本的合作是混改的最主要形式，合作的方式主要包括通过股权转让、增资扩股的形式引入战略投资人、实施员工持股、与经过公开选聘程序选定的民营企业新设合资公司等形式。作者根据对相关政策法规的研究以及参与的国企改革项目的实务经验，总结了国企

13、混改中几种常见模式涉及的具体程序与关注要点：（一）产权转让与增资当前我国已经建立起以企业国有资产法为基础的国有资产监管法律法规体系。2016年，中央国资委和财政部联合颁发企业国有资产交易监督管理办法（下称“32号令”），完善了国有产权交易和国企改制的方式、程序等事项，成为新阶段指导国有资产交易、强化监督防止国有资产流失的核心文件。32号令所确立的企业国有资产交易监管格局更为严格，以进场公开交易方式为原则，对国企的产权转让、增资、资产转让进行明确监管，并对企业国有资产交易的细节规则进行了重塑。1、国有产权转让程事内决事审务计财审3产估资评4根据32号令，国企产权转让的基本程序如下:具体内容转让方

14、根据章程规定召开董事会、股东（大）会进行审议决策。转让方国资监管机构审批，因转让导致国家丧失控股权的，由国资监管机构报本级人民政府批准。转让方委托会计师事务所对转让标的企业进行审计。涉及参股权转让不宜单独进行专项审计的，应当取得转让标的企业最近一期年度审计报告。对依法必须进行资产评估的产权转让事项，转让方委托具有相应资质的评估机构对转让标的进行资产评估，产权转让价格以经核准或备案的评估结果为基础确定。案具律见定方制出法意56转让方在审计、评估的基础上制定产权转让方案，方案内容一般包括：转让方国有产权的基本情况、转让行为的有关论证、标的企业的员工安置方案（如有）、债权债务处理方案、产权转让收益处

15、置方案等。转让方聘请律师事务所出具产权转让合法合规的法律意见书。书7审批公开/8协议交易9上商同事项审批。根据产权转让的情形及审批情况在产权交易所公开交易或非公开协议交易。交易完毕办理工商变更登记。根据32号令，国有产权转让原则上应在依法批准的交易场所公开进行，涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准；以及同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。2、增资根据32号令，国企增资与产权转让的程序基本一致：首先需经过内部审议决策和外部主管机关审批；其次应进行财务审计和资产评估，以经核准和备案的评估结果确定增资后的注册资本及股权比例，在审计、评估的基础上制定增资方案，并聘请律师事务所出具增资合规性的法律意见书；最后经主管机关对增资方案进行审批，企业根据具体情形及审批情况在产权交易所公开交易或非公开协议交易，交易完毕即办理工商变更登记。对于国企增资，32号令同样坚持公开交易的原则，对于因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资，和因