农村宅基地管理相关法律政策指引.docx

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1、农村宅基地管理相关法律政策指引为加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。规范开展城乡建设用地增减挂钩，完善审批实施程序、节余指标调剂及收益分配机制。除了土地管理法之外，新修订编纂的多部法律法规从不同的角度对宅基地进行了规定，宅基地的所有权、资格权、财产权正在从单一的依托土地管理，向社员属性的人身依附性、财产属性逐步进化完善，如同乡村振兴责任制实施办法第5条第6款所讲，“深化农村土地制度、农村集体产权制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。”如何加强农村集体资产管理，依法依规做好宅基地管理和违法查处工作，笔者结合中央办公厅、国务院办公厅印发

2、的乡村振兴责任制实施办法，以及村民委员会组织法乡村促进法民法典土地管理法城乡规划法土地管理法实施条例陕西省实施村民委员会组织法办法陕西省实施土地管理法办法陕西省城乡规划条例陕西省乡村规划建设条例西安市城乡规划条例等有关政策、法律法规，以及自然资源部关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知（自然资发（2023）84号）农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知（农经发（2019）6号）自然资源部办公厅关于印发宅基地和集体建设用地确权登记工作问答的函I（自然资办函（2023）1344号）等文件，参考集体经济组织法（草案）宅基地管理暂行办法（征求意见稿），整理汇总如下政策指引。

3、一、运用民事纠纷解决机制相关政策法律指引党的二十大报告中指出的，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。在社会基层坚持和发展新时代枫桥经验，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”，梳理民事纠纷解决机制相关法律指引如下。（一）村民委员会或集体经济组织的特别法人性质。村委会、村集体经济组织作为村集体和集体财产的直接管理者，在落实法律法规、村规民约，以及在管理集体财产、化解矛盾上，具有第一顺位的管理职责。根据村民委员会组织法第2条第1款规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”民法典

4、第101条第1款规定：“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”由于农村集体经济组织法（草案）尚在征求意见，且并不具有法定效力，故仅做系统学习的参考。其中，第6条关于集体经济组织作为特别法人的规定，农村集体经济组织以农民集体土地所有权为基础设立，集体土地所有权依法不得转让，农村集体经济组织不得破产。集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织经营管理，不可分割到成员个人。农村集体经济组织依照本法登记，取得特别法人资格，依法从事与其履行职责相适应的民事活动。农村集体经济组织可以依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场

5、主体。设立的市场主体依法从事经营活动，享有相应市场主体的权利、履行相应义务，以其财产对债务承担责任。农村集体经济组织以其出资为限对其设立或参与设立的市场主体的债务承担责任。（二）集体土地的法定管理和监督职责。村民委员会组织法第8条第2款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”民法典第262条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经

6、济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”土地管理法第11条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”参考农村集体经济组织法（草案）第5条，农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，应当充分发挥在管理集体财产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的作用。农村集体经济组织依法履行以下职责：（

7、-）发包农村土地；（二）办理农村宅基地申请、使用事项；（三）合理开发利用、保护耕地等土地资源并进行监督；（四）使用集体经营性建设用地或者出让、出租等集体经营性建设用地使用权；（五）组织开展集体财产经营、管理；（六）决定集体出资的企业的所有权变动；（七）分配、使用集体收益；（八）分配、使用集体土地被征收征用的土地补偿费等；（三）民事权利救济。村民委员会组织法第36条第1款规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”第2款规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

8、民法典第235条规定：“无权占有不动产或者动产的，权利人可以请求返还原物。”第236条规定：“妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求排除妨害或者消除危险J第263条规定：“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。”第265条规定：“集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏。农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销第1167条规定：侵权行为危及他人人身、财产安全的，被侵权人有权请求侵权人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任。”（四）

9、法律后果承担。村民委员会组织法第36条规定：“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡镇人民政府责令改正。乡镇人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由县级人民政府责令改正。村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以向乡镇人民政府反映，也可以申请人民法院予以撤销。”陕西省实施中华人民共和国村民委员会组织法办法第38条第2款：“村民委员会成员、村民小组长利用职务上的便利非法占有集体财物、挪用集体资金构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。”村委会或村集体经济组织成员，对他人侵占村集体财产的行为具有帮助的，根据民法典第1169条规定：教唆、帮助他人实施侵

10、权行为的，应当与行为人承担连带责任。”第1168条规定：“二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任。”参考农村集体经济组织法（草案）争议解决和法律责任中规定的主要负责人的法律责任：农村集体经济组织理事会成员、监事会成员（监事）、主要经营管理人员有本法第三十六条第二款规定的行为的，由乡级人民政府(街道办事处)或者县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令限期改正，情节严重的，依法追究法律责任；造成集体财产损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。综上，村委会和农村集体经济组织，作为农村集体经济的管理者，应依法履行监督管理职责、维护村集体财产权益。其他公民、法人或其他

11、组织在违法侵害行为发生时，或出现违法行为苗头、造成较小危害时，具有法定的及时制止，及时处理、并履行财产管理职责；同时，将该违法行为上报相关行政管理部门。如果村委会或集体经济组织涉及共同侵权，相关人员在民事上承担连带责任；对于渎职、玩忽职守等失职行为，承担相应管理责任。目前情况看，村委会、村集体经济组织在管理集体土地及建筑物、集体土地管理时，履行公开公示、召开会议等法定程序上问题较多，故此，在实施乡村振兴战略、加快宅基地试点改革、完善农村土地管理利用上，加强村组、集体经济组织的依法履职能力建设和监督管理尤为重要。二、行政管理法相关法律指引在农村宅基地管理中，除了需要符合集体建设用地这一法律构成要

12、件外，还涉及乡村规划、村庄规划，住宅建设的施工安全、村民身份确定、财产权益保护，以及村庄风貌等方面的法律法规。(-)土地管理法涉及宅基地管理相关法律指引农村集体建设用地，主要分为公共、公益设施用地，经营性建设用地，以及宅基地三部分。1、宅基地管理规定。（1）土地管理法第44条第1款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。（2）土地管理法第59条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十

13、条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。（3）土地管理法第62条第1至第5款规定，（1）农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。（2）人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。（3）农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。（4）农村村民住宅用地,由乡（镇）

14、人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。（5）农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。以上规定，明确了宅基地作为集体建设用地范畴中，用于保障村民居住的土地。由于部门职能调整，乡镇人民政府作为法律授权的审批机关，应当结合上述条件进行履行审批，即：对于是否构成宅基地,乡镇按照上述规定进行认定判断。同时，由于自然资源部门已不负责宅基地管理工作，只能在其法定职责范围内认定土地违法、规划违法，不具有对于涉及人身依附性的宅基地违法的认定资格。2、部门职责。（1）土地管理法第21条第2款、第3款规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规

15、划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。（在规划宅基地用地时，应当符合土地利用总体规划，村庄规划、城镇规划。乡镇依法履行审批和认定，也当然受上述法律规定约束。）（2）土地管理法第44条第1款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。（即：涉及宅基地建设占用土地、建设住宅的土地，自然资源管理部门应当依法办理农转用审批手续）（3）土地管理法第62条规定的，国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管

16、理有关工作，乡镇人民政府负责审核批准。（4）土地管理法第67条，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。（5）土地管理法第75条，违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（6）土地管理法第77条，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土