广州电大毕业论文指导答辩及教研活动系统操作说明书(学生版).docx

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1、浅析环境爱护基本法律制度的完善摘要：环境爱护法的修改已经引起各界人士的关注，各种形式的探讨和探讨持续不断，本文从环境爱护基本法律制度的角度浅谈对环境爱护法修改的见解。对环境爱护法律基本制度包括哪几项，并无定论。本文立足环境爱护法既有的明确规定，先分析其存在的缺陷，然后选取已作规定的环境影响评价制度、限期治理制度、排污收费制度、清洁生产制度，对其的修改和完善提出建议；再对须要增加的许可证制度和征收生态环境补偿费制度作了阐述，使其适应时代的发展，这也是环境爱护法修改之本意。关键词：环境爱护法；基本法律制度；协调【正文】1989年，我国对原有的环境爱护法（试行）进行了修改并颁布实施，至今已有18年。

2、该法对爱护和改善环境，促进经济、社会和环境、资源的协调发展发挥了重要作用；为健全环境爱护法律体系奠定了基础。20世纪90年头以来，一批新的环境爱护法律接连制定、实施，原有的法律也都进行了大幅度的修订。随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，经济的飞速发展，环保事业的兴盛和国民环境意识、法律意识的日益增加，现行的环境爱护法已经不能适应时代的须要，急需进行修改。特殊是其中确立的环境爱护基本法律制度不健全、不完善，很大程度上制约了建立市场经济对环境爱护的规范与须要。对环境爱护法的修改从环境爱护基本法律制度着手，有助于建立和完善整部环境爱护法的基本结构和内容，也能与各单行法保持协调一样，发挥其在环境爱

3、护法律体系中的“宪法”作用。一、环境爱护法中确立的基本法律制度环境爱护基本法律制度是为了实现环境爱护法的目的、任务，依据环境法基本理念和基本原则确立的、普遍适用于环境与资源爱护各个领域的法律规范的总称。环境爱护基本法律制度对具体环境法律规范具有指导、整合的功能和提纲挈领的作用；在适用对象上具有特定性，适用于环境爱护的某一类或某一方面。1各个基本制度之间相互协作形成相对完整的规则系统。由于环境爱护法律众多，涉及的领域比较广泛，因此对环境爱护的基本法律制度包含的内容有不同的说法。第三次全国环境爱护会议曾将我国环境爱护的基本法律制度归纳为八项，即所谓“老三项”：环境影响评价制度，“三同时”制度、排污

4、收费制度，和“新五项”:环境爱护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、排污许可证制度、污染集中限制制度、限期治理制度。但理论界并未形成定论。依据环境爱护基本法律制度的特点，在环境爱护法中明确规定的制度归纳起来有环境标准制度、环境影响评价制度、排污收费制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境污染与破坏事故的报告及处理制度。二、环境爱护法规定的基本法律制度存在的缺陷在当代，可持续发展已成为世界上很多国家环境爱护的指导思想，其终极目标是实现经济、社会和环境的协调发展。我国现已经将可持续发展制定为国家的总体发展战略，在环境爱护领域贯彻这一人类发展的终极目标是其应有之义。而环境爱护法并没有明确地将

5、可持续发展作为环境与资源爱护的指导思想，其第1条的规定表明白该法单纯留意经济增长，以牺牲环境公益追逐经济私益。指导思想上的偏差便干脆导致环境爱护法中规定的基本制度存在诸多不足。第一，从宏观上看，环境爱护法的内容过多的集中在污染防治上，对自然资源和生态环境的爱护仅仅是少量的政策性宣示，规定特别抽象、原则，可操作性差。因此，该法中规定的基本制度很大程度上都是适用于防治环境污染和其他公害方面的。例如：排污收费制度、限期治理制度。但是在水法、土地管理法、森林法、矿产资源法等单行法中对自然资源权属制度、许可证制度、有偿运用制度等作了不同程度的规定，而在环境爱护法中有关自然资源和生态环境爱护的制度却未有明

6、确规定，这与环境爱护法的基本法地位不符，也使得我国生态环境爱护工作进展迟缓，生态环境的破坏严峻。其次，环境爱护法是以有安排的商品经济为立法背景的，其基本法律制度不行避开的带有深厚的安排、行政主导色调。行政吩咐性、行政强制性措施条款占据全篇，政府及其环境爱护行政主管部门的干预过多，在很大程度上减弱了市场在资源配置中的基础性作用，己很难适应建立市场经济体制的要求。比如，制定国家环境质量标准和污染物排放标准未体现区域性、敏捷性特点，政府行使限期治理制度的确定权，环境主体单一，群众参与不足等。第三，受联合国环境与发展大会的剧烈影响，以填补立法空白和法律制度的完善、创新为基本目标，21993年以后，共有

7、18部单行环境爱护法律被制定修改，有的已经进行过多次修改。新制定、修改的法律在顺应了新的环境爱护理念、贯彻了新的指导思想的基础上，规定了一些新的法律制度，如总量限制制度，排污许可证制度，清洁生产制度等；一些基本法律制度如环境影响评价制度、排污收费制度等已在其他法律法规中得到修改。这些变更没有刚好地反映在环境爱护法中，使得该法处于尴尬地位，有损其作为基本法应有的效力，且各个单行法之间不协调，重复规定多，更不利于环境爱护法制的建设和完善。三、环境爱护法规定的基本法律制度的完善环境爱护法中规定的基本法律制度有些已经暴露出了不适应新形式的缺陷，亟须进行修改，同时也要在环境爱护法中增加单行法已经确立的基

8、本法律制度，与之保持协调一样。（一）参照环境影响评价法，修改环境影响评价制度条款我国的环境影响评价制度始于1979年颁布的环境爱护法（试行），经过不断的发展，在2002年8月通过并于2003年9月施行了环境影响评价法。它是环境爱护法预防为主”的基本原则的具体体现，也是中国环境立法借鉴和汲取西方国家环境管理有关环境影响评价制度的产物。相对于环境影响评价法，环境爱护法中的相关条款已显陈旧、滞后。对环境影响评价制度的规定集中体现在环境爱护法第12条和第13条，有三点明显不足：一是环境影响评价的对象单一。第13条只规定对污染环境的建设项目进行环境影响评价，把破坏环境的建设项目解除在外，同时环境影响评价

9、也只是针对建设项目。对于环境影响评价法明确规定的规划环评只字未提；二是忽视对环境影响评价对象的后评价。第13条规定的建设项目的环境影响报告书只包含了预料性评价内容和防治措施，而环境影响评价法中还要求对规划和建设项目实施后进行跟踪监测；三是公众参与的规定缺失。环境爱护法全篇中对公众参与未有规定，环境影响评价制度中的公众参与当然就得不到体现。而公众参与是环境影响评价法中得一项重要内容，虽有不完善之处，但较之环境爱护法是有进步的。环境爱护法的修改无疑要对我国环境影响评价制度的发展作出总结与提升，囿于其基本法的地位，对环境影响评价制度侧重于基本性规定即可。首先，扩大环境影响评价对象的范围，增加对规划的

10、环境影响评价的原则性规定。具体的评价内容、工作程序、文件审批等可以环境影响评价法为依据。只要对环境能够产生或可能产生影响的规划和建设项目都要进行环境影响评价,其中就包含了涉及到生态爱护的规划和建设项目的环境影响评价，这一点不容忽视。更值得一提的是，环境影响评价法规定的评价对象也不尽全面，尤其是对法规和政策的环境影响评价没有作出规定，成为该法的一大硬伤。另外，虽然规定了规划环评，但有一部分规划如国务院的规划，市级、省级人民代表大会及其常委会、人民政府编制的规划未被囊括，还有部分规划的环境评价从其编制和审批来看，也有事实上被轻视的可能。3为了真正贯彻可持续发展战略，战略环评必需得以重视。它除了包括

11、规划环评，还包括法规和政策环评。但是，开展战略环评的难度也不小。缺乏系统的战略环评理论和技术方法，部门间的合作机制有待完善，技术力气比较薄弱等。因此，在修改环境爱护法时能否全面引入战略环评将是一项具有前瞻性和挑战性的工作。其次，增加对规划和建设项目实施后可能对环境造成的影响进行跟踪监测的规定。环境影响评价报告书中不仅包含评价的结论、预防或减轻不良环境影响的对策、措施，后续的跟踪监测同样重要。这样的规定使得环境影响评价条款更完满，也能与环境影响评价法的规定遥相呼应。最终，对于公共参与，应当放在环境爱护法总则中作为基本原则加以规定，使其能贯穿到环境爱护的各个领域，这也是环境爱护法发展的必定趋势。（

12、二）对限期治理制度的完善限期治理制度作为我国环境爱护基本法律制度之一,在环境管理实践中发挥了重大的作用。除了环境爱护法对限期治理制度作了明确的规定外，大气污染防治法、环境噪声防治法、海洋环境爱护法等单行法都有相关规定。依据环境爱护法第18条、第29条、第39条规定，限期治理针对造成环境严峻污染的企、事业单位或者是位于特殊爱护区域内的超标排污设施；限期治理的确定权由县级以上的人民政府行使；对逾期未完成治理任务的企、事业单位，除了加收超标排污费外，还可以处以罚款或责令停业、关闭。总结其特点，应从以下方面改进：第一，扩大限期治理的范围。从环境爱护法中规定的两类限期治理的范围来看，没有包括污染物排放超

13、过标准的情形。而在大气污染防治法和海洋环境爱护法中都对超过污染物排放标准的污染源进行限期治理作了规定。环境爱护法应当作出同样的规定，从而强化国家的环境监督管理。其次，将行为违法性作为限期治理的构成要件。环境爱护法中不论是否污染严峻，还是超标排污，都没有将它们定性为违法行为，限期治理也只是作为一种行政管理手段。而大气污染防治法和海洋环境爱护法早已确定超标排污行为是一种违法行为，其中规定的限期治理是一种行政惩罚手段，具有法律制裁性。因此，环境爱护法中应当将违法性作为限期治理的要件，这样有助于强化企、事业单位的环境责任，提升污染防治的效果。第三，将限期治理的确定权按辖区下放到各环境爱护行政主管部门。

14、环境爱护法将限期治理的确定权授予给对被治理单位有干脆管辖权的人民政府行使，而环保行主管部门只有很少范围的限期治理建议权和较低层次的确定权。这突出表现了“吩咐一限制”型环境管理模式的特点，影响了行政效率的提高，易助长“地方爱护主义”之风，也不利于该项制度常常全面地实施。由环保主管部门行使限期治理的确定权则有利于权责分明，提高行政效率,也是我国经济发展和环境管理制度发展趋势的须要。第四，增加对环境破坏进行限期治理的规定。环境爱护法中的限期治理重点是针对环境污染行为。而对环境遭到严峻破坏时的限期治理鲜有规定。限期治理作为复原、补救措施同样适用于严峻的环境破坏性为。例如，开发利用自然资源，对自然资源及

15、生态环境造成严峻破坏的，环保部门也应对责任人作出限期治理的确定。（三）对排污收费制度的修改建议排污收费制度是实施环境管理的一种经济手段。它源于1979年环境爱护法（试行）,经过20多年的发展，一些单行法如大气污染防治法、海洋环境爱护法，2002年修改制定的排污费征收适用管理条例已突破了现行的环境爱护法的规定，有必要对其进行修改。主要从以下两个方面着手：1、将超标排污行为规定为违法行为。环境爱护法第28条和第37条的规定表明超标排污行为并非违法行为，超标排污的只需交纳超标排污费。而大气污染防治法、海洋环境爱护法早已将超标排污修订为一种违法行为，即“排污收费，超标惩罚”。同时，依照标准化法和标准化法实施条例的规定，污染物排放标准是强制性标准，具有法律约束力，超过标准排放污染物即是违法，应赐予行政惩罚。所以，环境爱护法应尽早确定“排污收费，超标惩罚”制度，将其推广到水污染防治法、固体废物污染防治法等领域。2、修改按单一的浓度收费为对不超标排污的按排放总量计征排污费；转向按浓度和总量收费。环境爱护法规定的排污收费制度是建立在对污染物实行浓度限制的基础上的，未考虑区域的环境容量和污染物排放的总量，不利于整体环境质量的改善。我国水污染防治法、大气污染防治法和海洋环境爱护法都明确规定了在特定区域的污染物排放总量限制度，排污费征收适用管理条例的规定也实现了由单一浓度收