实现流域协同立法到共同立法的实践与探索.docx

《实现流域协同立法到共同立法的实践与探索.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《实现流域协同立法到共同立法的实践与探索.docx（17页珍藏版）》请在第一文库网上搜索。

1、实现流域协同立法到共同立法的实践与探索党的十九大报告明确提出实施区域协调发展战略，对推动地区实现更高质量一体化发展具有重大现实意义。从京津冀一体化到成渝双城经济圈建设，从2018年关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见出台，到国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要要求坚持“系统观念”，专篇部署区域协调发展，我国区域发展的协同性和整体性不断增强,高质量发展的动力源不断拓展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央总揽全局、科学谋划，部署实施长江经济带发展置，共抓大保护、不搞大开发”；要走生态优先、绿色发展之路，从生态系统整体性和流域系统性出发，推进长江上中下游、江河湖库

2、、左右岸、干支流协同治理。2020年12月全国人大常委会出台长江保护法，把习近平总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央重大决策部署以法律形式确定下来。作为长江一级支流的X河，全国人大常委会栗战书委员长十分重视，2020年6月和2021年1月，先后两次对X三省共同立法保护X河流域作出批示，要求三省开展跨流域共同立法探索，共同推动X河流域生态保护和高质量发展。X省人大常委会深入贯彻落实习近平生态文明思想、战略。习近平总书记强调,“把修复长江生态环境摆在压倒性位习近平法治思想，认真落实栗战书委员长两次批示精神，在全国人大全面指导下，在省委的坚强领导下，与云南省、四川省人大常委会共同制定并出台三省一

3、致的关于加强X河流域共同保护的决定（以下简称“决定”），以及各自的X河流域保护条例（以下简称“条例”），并于2021年5月底经三省人大常委会分别审议、全票通过，7月1日同步实施。2021年7月，栗战书委员长在X调研座谈时，对X河流域保护共同立法给予了肯定。一、X河流域保护共同立法的现实意义协同立法是地缘相近的两个以上平行立法主体之间，就涉及各方利益关切但跨行政区域的法律调整对象协商相关立法内容,并分别根据各自的立法权限和立法程序以立法形式体现协商内容的一致行为。共同立法则是在协同立法的基础上，更多反映共同意志、共同行动、统一标准等重大事项，要求法规文本的“同一化”和法规生效的“同步化”，是一种

4、更高层次的同步、统一和相互认同。区域协同立法是法治普遍性原理在区域协调发展实践的具体呈现，它具有促进资源有效利用、保障协同战略实施的实践价值，能够弥补现有法律供给不足，弥合地方间法治发展差异。2019年，栗战书委员长在省级人大立法工作交流会上强调，地方人大要着眼于推动区域协调发展，围绕区域发展战略和特点，积极探索所在区域协同发展的立法问题，抓好协同立法。以京津冀和长三角沪、苏、浙、皖三省一市为代表的各地人大勇于探索，持续开展了一系列形式多样、内涵丰富的协同立法实践，依法保障和推动区域协调发展战略落实落地。X河流域保护共同立法，是在全国人大指导下地方立法形式的一次创新实践，X三省通过共同立法提升

5、生态环境保护的协同性和整体性，丰富了现有立法体制的内涵，为各地开展协同立法共同立法提供了有益借鉴和经验示氾。（一）X河流域保护共同立法是构建新发展格局的应有之义党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将系统观念作为具有基础性的思想和工作方法，提出了 一系列旨在促进国家发展的重大战略。实现经济社会发展全面绿色转型，构建新发展格局必须坚持系统观念。由于X三省行政区域内的流域功能定位、产业布局、保护方式和环境监管执法标准等存在差异，三省联动不足，以行政单元为管理边界和单要素的割裂式治理，使得“各自为阵”“分河而治”带来的流域治理难题还较为突出，亟需树立“共生共赢协同合作”的理念，通过共同立法破除区

6、域生态环境协同治理中行政管辖造成的属地主义弊端，统筹考虑上游与下游、干流与支流、左岸与右岸等关系，以系统性思维解决跨行政区域的协调配合、联防联控问题，促进省际间跨区域生态环境保护共同治理。（二）X河流域保护共同立法是融入长江经济带发展的路径选择习近平总书记高度重视长江生态环境保护，三次亲自主持召开长江经济带发展座谈会，站在历史和全局的高度，从中华民族长远利益考虑，对推动长江经济带生态环境修复和高质量发展作出重大部署、提出明确要求。为贯彻落实习近平总书记关于长江保护的重要指示要求和党中央重大决策部署，全国人大常委会颁布实施了长江保护法。X河是长江上游的重要生态屏障，流域内三省需要将X河流域生态保

7、护和绿色发展纳入长江经济带发展战各中去谋划、去落实，把自身发展放到协同发展的大局之中，根据流域实际贯彻实施、细化补充长江保护法，加强X河流域生态环境系统保护修复，强化生态环境协同治理，共同寻求有效适应全流域完整性管理需求的法治路径，全面推进长江经济带X河流域高质量发展。（三）X河流域保护共同立法是完善立法体制的制度探索我国确立了统一而又分层次的立法体制，为维护社会主义法制的统一和尊严，保障各个层次的立法活动和谐、有序进行，划分了中央与地方的立法权限，遵循“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则。区域协同发展战略、生态环境保护和协同治理，需要多个行政区域共同参与，受制于固有的权

8、力和行使权力的范围，行政区域之间的联合被认为超越其权限而不被鼓励。涉及区域协调发展的法治建设，在现有的行政区划与立法体制下，不太可能采取区域整合、合并的方式或者全部由国家层面来推进，需要法律制度的创新和新的法律资源。省级行政区域通过协同立法共同立法方式破解协同发展难题，有利于最大限度地统一区域环境与经济发展的法律依据、协调治理举措,完善协同治理机制、巩固协同治理成果，弥补现有立法体制的制度空白。（四）X河流域保护共同立法是回应人民群众共同诉求的法治行动X河流经X三省，是长江流域唯一保持自然流态的一级支流，是长江上游众多珍稀特有鱼类的重要栖息地和繁殖场所，被誉为长江上游的“生态河”“美酒河”“美

9、景河” “英雄河”，保护好X河对构建长江上游重要生态安全屏障、对地区经济社会发展和生态文明建设意义重大。三省人民群众十分珍视X河流域特有的历史、文化和生态资源，保护生态环境就是保护生产力、绿水青山就是金山银山成为三省人民群众共同的诉求。传统生态治理模式缺乏统一的规划、标准和防治等举措，生态治理陷入孤立、碎片化的无序状态，治理效率低下，这是区域间共同面对的棘手问题。流域生态系统的整体性及其生态服务功能的公共性，决定了流域治理必须从碎片化走向协同，由属地管理向区域共治转变。打破流域生态环境治理区域分割的藩篱，构建协同治理长效机制,追求生态治理的共生性、整体性、系统性，最终实现流域可持续发展、增进流

10、域内人民群众福祉，亟需协同立法共同立法予以回应。二、X河流域保护共同立法的实践路径法治是生态环境保护的基本方式和重要依托，流域生态环境协同治理离不开和谐统一的流域法治环境，通过区域协同立法共同立法服务区域生态环境协同治理，有利于促进流域法制一体化。（一）共同立法的实践基础X省X河流域保护条例早在2011年，X省率先出台全国第一部流域管理地方性法规X省X河流域保护条例（以下简称条例）。条例打破以往仅针对某一方面的单一立法模式，秉承保护优先、适度开发原则，立足对流域自然、社会、经济、文化各要素组成的生态系统进行整体管理，统筹协调各系统之间的关系，统筹兼顾XX河流域上下游、左右岸、干支流之间在经济社

11、会发展、生态建设和环境保护以及资源开发利用等方面的不同利益需求，探索建立流域管理与行政区域管理相结合、行政区域管理服从流域管理的管理体制，先行先试作出了制度探索。省人大常委会积极发挥主导作用，从立项、起草、论证到提案，都由人大自己负责，加强与有关方面的沟通协调，使各方面的意见和关切得到充分表达。立法中牢固树立政治意识、大局意识，不仅在条例出台前专程走访云南和四川两省征求意见建议，还前瞻性地提出了X河法治保护应当，一省先行、三省齐推”的思路，“加强与邻省的沟通协调”被明确写进条例。协同立法的先进理念在那时已经萌芽。条例颁布实施以后，省人大常委会不断强化人大监督，2012年至2014年连续3年、2

12、020年第四次组织开展X河X环保行活动，持续跟踪监督突出环境问题的整改。2017年，组织对条例开展立法后评估，创造性地实行跨区域合作，特别邀请全国人大、水利部长江委等国家层面的专家及四川省、云南省人大常委会全程参与，总结、提炼X以法治思维和法治方式推动流域经济与环境协调发展的先行先试经验模式。十年来，省政府就X河流域保护建立了 “一揽子”长效管理机制，扎实推进生态文明建设12项制度创新，还在全国率先建立起从省到村的五级河长制，设立从省到乡的“双总河长”。全省累计投入X河流域环保基础设施建设资金达40多亿元，关闭小酒厂、小作坊2000余家，建成县级以上城镇污水处理厂21座，80%以上的行政村生活

13、垃圾得到收运处置。X河特有的珍稀鱼类由以前的46种增加到了目前的64种，还发现了国家二级珍稀保护鱼类胭脂鱼；2018年X河（X段）荣获“中国好水”优质水源称号；2020年，流域森林覆盖率达61%,16个水质监测断面水质优良率达100%,出境断面水质维持在II类以上，高于国家标准；流域地区生产总值占全省比重超过20%,人均地区生产总值、农村居民人均可支配收入均超过全省平均水平，X河流域生态环境质量与经济发展实现了双赢，正在走出一条百姓富与生态美有机结合的发展新路。这些举措和成效为三省共同立法保护X河流域奠定了坚实的实践基础，条例也因此成为三省共同立法时四川、云南新制定各自X河保护条例的蓝本。（二

14、）全国人大全面指导开启地方共同立法新篇章全国人大常委会对地方性法规行使立法监督权，为维护法制统一，需要加强对地方立法的指导和协调。栗战书委员长高度重视X河流域保护共同立法工作，以全流域保护一盘棋的战略思维,从流域综合治理、系统治理、依法治理的角度，为X三省依法推进X河流域生态保护和高质量发展提供了具体指导和路径指引。全国人大常委会分管领导两次组织召开三省共同立法推进会议,深入X河流域实地调研，根据栗战书委员长批示精神，提出共同立法统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施、统一责任“五个统一”的要求，指导推进共同立法工作。全国人大环资委、常委会法工委加强与三省人大有关机构的沟通交流，先后四次召

15、开视频会议，了解立法进度、协调三省联动；参加三省秘书长联席会讨论协商，还直接参与三省联合起草和改稿工作，就共同立法的内涵、方法、步骤、程序等立法技术和立法重点难点问题提供指导支持。三省自觉接受全国人大的指导，积极请示汇报，每一过程的草案稿都向全国人大征求意见；共同立法的牵头省份、立法形式、立法工作机制、主要立法内容等，均是在全国人大的指导下确定。“决定”和“条例”通过后，全国人大常委会办公厅组织中央主要媒体进行专题集体采访，推动宣传贯彻工作。此次共同立法，开创了全国人大常委会全面指导地方协同立法共同立法新模式，赋予了地方立法新的内涵，中国人大将其称之为共同立法的经典范本。（三）X河流域保护共同立法的模式和内容X三省在全国人大常委会的指导下，深刻领会把握自我发展和协同发展的关系，运用法治思维、法治方式加强跨流域规划、政策和重大事项、利益冲突的统筹协调，在法律层面有效增强流域保护的系统性、整体性、协同性，通过“决定” + “条例