紧扣高质量发展的“十四五”地方财政能力建设研究.docx

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1、紧扣高质量发展的“十四五”地方财政能力建设研究高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题，关系我国社会主义现代化建设全局。习近平总书记在2021年2月视察X时指出，要坚持稳中求进工作总基调，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，坚持以高质量发展统揽全局，守好发展和生态两条底线，统筹发展和安全工作，在新时代西部大开发上闯新路，在乡村振兴上开新局，在实施数字经济战略上抢新机，在生态文明建设上出新绩，努力开创百姓富、生态美的多彩X新未来。财政作为国家治理的基础和重要支柱，也必须坚持以新发展理念贯穿财政工作始终，完善推动高质量发展的财政管理体系。本课题紧扣“十四五”财税体制改革

2、方向，围绕新时期高质量的地方财政能力建设，探索从观念到管理上改进财政服务于地方经济社会发展新局的思路建议，切实提升“以财辅政”水平。一、新发展阶段下地方财政能力建设的必要性（一）治理体系和治理能力现代化视角下的财政定位财政作为治国安邦的基础性制度安排，是连接政治、经济与社会的桥梁。现代化进程中，国家治理体系和治理能力的演进、完善和提升，相应的财政制度都成为其“助推剂”和“加速器”。随着我国迈入新发展阶段，更要发挥好财政职能作用，自觉将财政工作放在全面建设社会主义现代化国家全局中谋划、部署、推进，切实提升以政领财、以财辅政的能力。（二）地方发展新局面新考验的必然要求在党中央的坚强领导和亲切关怀下

3、，X实现了从发展靠后到赶超进位的巨大转变，创造了 “黄金十年”快速发展期。以此良好基础和强劲势头，必将有助我省加快融入“双循环”发展新格局。如何以财政视角积极回应“保当前”和“谋长远”，兼顾平稳增长、防范风险和提质增效，构建符合“一二三四”发展思路的制度体系，是新时期财政工作的重要命题。（三）建立现代财政制度调整财政职能的需要按照党中央决策部署，“十三五”时期财税体制改革全面发力、纵深推进，现代财政制度框架基本确立。“十四五”时期既要巩固完善已取得的制度建设成果，又要进行深层次拓展，从财政管理向财政治理过渡。作为地方财政，需要进一步理顺优化各级职能，有针对性地做好能力建设，更好地调动上下的积极

4、性和能动性。（四）财政能力建设相较收支增长速度的滞后性受历史、体制及观念等多方面因素制约，当前的财政管理还不能很好地与财政资金规模相适应、协调，存在短板弱项有待补足。例如，预算编制水平有待提高，资金安排重叠低效，预算下达执行不够及时，财政管理尚未理顺，政府资产管理、基金运营管理和重点项目投资管理有待加强，财政风险防控仍需巩固等,影响到财政政策和财政资金的效益发挥。二 高质量发展背景下地方财政能力建设的侧重点（一）从关注财政实力到更加注重财政能力提升随着我国经济从高速发展转向高质量发展，财政视角也应从收支规模向结构、管理和风控等方面聚焦，从做“大蛋糕”升级为做“好蛋糕”，从强调“实力”过渡到“实

5、力”“能力”并重。建设财政能力要求在一定的时序范围内妥善配置财政空间（资源），促进要素间流动，与地方发展同频共振，既关注对广泛意义上财政资源的激活、统筹，也需要作用于资源、实现公共产品转化和国家治理的制度保障，是资源与制度相互协调、综合作用的一种实现结果。（二）从关注收支平衡到更加注重政策问效预算审核重点向支出预算和政策拓展，是现代财政制度确立的目标之一。过去政府预算审核管理和人大预算审查监督的重点主要是赤字规模和预算收支平衡状况，对支出预算和政策关注不够，对财政资金使用绩效和政策实施效果关注不够。当前财政能力的提升，关键在财政“供给侧”。不仅是支出的绝对规模，更要关注支出政策是否合理，结构、

6、投向和效果是否优化。目前部分地方重预算安排、轻绩效管理的传统观念尚未扭转，绩效评价体系和评价实践距离“花钱必问效，无效必问责”的目标还有差距。（三）从职能定位趋同到更加注重分级治理高质量发展理念下，地方各级的财政能力评价和能力建设路径存在区别和不同侧重点。一是各级财政的行为偏好不同，省级注重重大战略的推进和均等化，侧重宏观调控和风险管理；市（州）级集中辖内资源倾向性强，发挥政策、资金的传导中枢作用；县（市、区）财政直接面对公共服务受众，体现财政政策的落地效果。二是地区间要素禀赋和制度环境不一致，主要是财政收入质量、转移支付、支出结构等方面的差异。三是各级财政管理短板弱项不同，兼有共性和个性因素

7、，基于问题导向探索差异化的财政能力建设，对于促进各级财政区分轻重缓急、明确努力方向、有效发挥职能作用具有指导意义。（四）从制度“管人”到更加注重制度“育人”高质量的财政能力，离不开人的建设。随着全面深化改革进入攻坚期，对于打造一支勇于担当、善于作为、能力突出的财政干部队伍的需求也进一步凸显。政策是否有执行力、约束力和生命力，落脚点在人。“现代”意义的管理框架，不仅要通过一系列建章立制明权责、明流程、明机制，还要营造良好的发展氛围育人才、塑团队、促创新。对于财政能力的评价和提升，也应注重用人机制和育人环境的建设和改善。（五）从财政“单兵作战”到引导形成“大财政观”在国家治理活动中，财政作为综合经

8、济部门的统筹和配置作用日益凸显，财政能力已不能局限为财政部门的能力。财政活动由预算编制、资金拨付、项目实施到最终形成公共产品和服务,从资金统筹者、分配参与者到使用受益者，链条长、牵涉面广,每一个节点上都赋予了相应的权力与责任。新的治理体系，呼吁新的“大财政观”，一方面需要财政部门“跳出财政”，铸牢服务大局意识，做好重大决策部署的衔接保障。另一方面也需要各职能部门“跳进财政”，树立部门履职也是一种以财行政的行为意识，切实提高自身“当家理财”能力。三、服务地方高质量发展的财政核心能力探讨当前，全省上下正以高质量发展为统揽，紧紧围绕“四新”抓“四化”建设，推动各项事业高质量发展。相应地，一系列更加全

9、面的财政支持配套政策也陆续出台。跳出具体的政策设计和资金安排，站在更加宏观的视野，就财政如何更加有力、长效推动我省高质量发展，围绕三种综合能力试作阐述。（一）赋能保障能力地方财政资源配置应当统筹服务服从于政府的战略部署和政策目标。要进一步提升赋能保障能力，以清单化、项目化、标准化、绩效化的财政“四化”管理呼应我省“四化”发展。1 .“清单化一张蓝图绘到底，探索建立有力的分配决策统筹机构，提升财政统筹决策层次，切实贯彻“以政领财”。将党中央、国务院以及省委省政府重大战略部署清单化，年份化、财力化分解。参照先进省份改革经验，建立大事要事保障清单管理制度，明确优先缓急、政策依据、支出责任、资金来源及

10、具体项目，结合年度预算、中期财政规划及财政可承受能力做好提前谋划。2 .“项目化”。将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理。规范立项依据、实施期限、支出标准、预算需求等要素,健全项目入库评审、项目滚动管理、项目建设运营动态监管及项目退出等系列机制。3 .“标准化”。结合公共服务状况、支出成本差异、财政承受能力等因素健全基本公共服务保障地方标准体系。探索建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系，完善通用和专用定额标准，并根据经济社会发展、物价变动和财力变化等动态调整。加快项目要素、项目文本、绩效指标等标准化规范化。4 .

11、“绩效化”。加强财政政策的评估评价，增强政策可行性和财政可持续性。部门确立分管领域、行业整体绩效目标，细化支出政策绩效指标，对新增支出和项目开展事前评估，规范财务、审计和金融安全管理。加强预算执行进度和绩效目标实现程度“双监控”，将绩效评价结果与完善政策、预算安排有机衔接,加大绩效信息公开力度。（二）持续发展能力作为国家治理的基础和重要支柱，财政既是治理公共风险的政策工具之一，也是公共风险的置换者与最终承担者。当前，经济风险、财政风险、金融风险等各类风险在相互转化中呈扩散互渗的状态，即“风险新常态”。因此要倍加关注财政在职能履行过程中所带来的自身运行风险，贯彻“更可持续” “更为安全”的高质量

12、发展理念。试从“收”“支”“算”三个角度加以分析。1 .收入体系影响可持续性。作为经济发展形势的晴雨表，“财政蛋糕”同“经济蛋糕”紧密相关，税收制度、非税制度、政府性基金制度等同经济结构、产业结构、收入结构、消费和投资结构是否适应，都会影响到财政可持续。一方,地方财政需要积一 11 一极施策巩固税源基础，逐步消化非税收入的不确定性影响，稳住“经济基本盘”另一方,只有经济高质量发展促成新旧动能转换和要素升级，才能从根本上优化税制结构，提升收入质量，构建地方税新体系，保障收入稳定和财政可持续。2 .风险叠加施压可持续性。发现现时和潜在的财政风险，找准财政角色定位和支出责任边界，是缓解持续性压力的重

13、要途径。政府债务举借、监管及偿还所涉及的信用风险；人口老龄化、人口市民化提速期下的社保新趋势和基层“三保”等可能涉及的福利风险；支出预算编制执行、投融资规划施行过程中存在的运行风险；资金监管和库款管理有薄弱环节，挤占挪用和违规分配专项资金等涉及的廉政风险；生态环境系统脆弱，资源短缺和资源污染等可能涉及的生态风险等，都需要加以警惕和防范。3 .会计核算偏离可持续性。现有会计核算方式存在对象范围的狭隘性与存续周期的短期性弊端，在真实评估债务的潜在规模及其内在结构方面尚有欠缺，不仅影响财政可持续的信息基础，而且容易诱发成本转嫁，加大财政风险。应当充分发挥政府会计在财政可持续性评估中的重要作用，对现有

14、政府会计制度和列报方式进行改革，真实全面反映政府财务状况，进一步界定好资产和负债范围，更好地获取偿债能力和财政可持续性的评价。（三）数字治理能力党的十九届四中全会提出要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”“推进数字政府建设，加强数据有序共享”。数字治理不单是政府部门运行数据的汇总共享，还是对数据的挖掘、利用和再生产。依托大数据应用能够避免信息不对称和多层的委托一代理关系，减少选择空间和机会主义，节约交易成本，提升经济效率和行政效率。1 .优化流程。现代治理体系正从传统的职能分工转向流程的优化和再造，打破科层式行政体系障碍，使财政管理组织扁平化,拓宽预算管理幅

15、度。将财政业务中的单项任务按照流程内在的逻辑链条重新组合，打通决策、执行和监督之间的衔接，提升管理精准性。2 .监控预警。逐步实现对财政管理流程中所有风险的监管,有效识别全业务链条上的风险点及其可控程度，将财政监督内生于预算管理全流程。详细纪录每个部门、单位每一笔财政资金的来龙去脉和每一时点的资金运行活动，发现问题及时预警，保障资金安全和规范使用。3 .强化绩效。目前对预算绩效的衡量主要依托部门和中介机构的经验性评价，精准性客观性不高。大数据通过量级积累和问题分析有助于建立更加科学的预算绩效指标体系，能够更加精准界定和衡量成本（包括机会成本），推动成本效益评价逐步优化。4 .完善政策。与企业利润最大化的组织目标不同，政府部门制定政策需要兼顾经济效益和社会效益。引入大数据对非结构数据和非量化数据进行相关性验证，综合运用成本效益法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等，识别公共偏好强弱以及可能实现效果，设计出更加科学的