2023年关于防范和化解地方政府债务探究报告（银行）.docx

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1、关于防范和化解地方政府债务探究报告（银行）一、地方政府债务内容及形式地方政府债务如从表现形式来看，可划分为显性债务和隐性债务两类，从负债的内容来看，可分为政府直接债务和政府或有债务两类。结合上述两种情形，我们实际上可以将其分为显性直接债务、显性或有债务、隐性直接债务、隐性或有债务四个类型。（一）显性直接债务显性直接负债是政府债务的主要方式。一般为政府通过金融平台、金融机构直接的负债。显性直接负债包括债券、贷款等方式，分税制改革后，地方财政支出不断增加，财政收入却面临约束。在明确地方政府不具备独立举债权限的背景下，中央通过发行国债并转贷地方，用以弥补地方财政收支缺口。随着地方财政收支矛盾不断加剧

2、，地方政府迫切需要寻找新的融资渠道，以城投公司为代表的地方融资平台成为地方显性债务主要来源。（二）显性或有债务或有显性负债不是政府负担的直接债务，仅仅是在相关条件发生时，政府可能需要负担的债务，是政府由于过去的事项而导致的未来地方政府存在的潜在负债。例如由于政策和决议地方政府承诺的各类兜底事项，政府的担保项目及外债、相关国有金融机构的不良资产等。（三）隐性直接债务隐性直接债务与显性负债的区别主要在于负债的形式有所不同。通常显性负债的形式主要为贷款、应付账款等，具有明确借贷约定，负债数额及负债方式也较为明确。地方政府隐形债务是指在“政府债务管理系统”之外，由政府及其部门直接或承诺以财政投资偿还、

3、兜底或提供担保而形成支出责任。隐性债务通常有政府购买服务负债、相关项目债务、养老金缺口、政策性融资担保、融资平台债务等。（四）隐性或有债务隐性或有债务通常识别较难，表现了地方政府承担的隐形负债义务，该义务可能导致地方政府产生负债，一般属于连带性债务，情况较为复杂。二、XX自治区经济及地方债务情况（一）经济及财政收支情况20xx年XX自治区生产总值（GDP）为xxxxx.x亿元，同比增长x.x%,增速低于全国GDP增速x.x个百分点，20xx年人均GDP水平高于全国人均GDP（xxxxx元）水平。20xx年，XX一般公共预算收入xxxx.X亿元，一般公共预算收入同比增长xxx%,预算收入波动增长

4、，财政预算收入超预期。20xx年一般公共预算支出xxxx.x亿元，公共预算支出逐年增长，财政自给率波动增长，但整体财政自给能力一般，国家补助力度很大，上级补助收入占财政总收入超五成。（二）地方政府债务情况1债务规模不断增大。20xx至20xx年，XX政府债务余额规模（显性直接债务）持续增长，政府债务余额涨幅达xx.xx%o20xx年XX自治区债务余额xxxx.xx亿元，主要由政府部门、融资平台和事业单位举借。20xx年XX自治区政府债务余额为一般公共预算收入的x.x倍，为财政总收入（一般公共预算、政府性基金、上级补助收入之和）的XXX倍，地方政府债务率不断增加，20xx年、2023年及以后年度

5、分别需还款为xxx.xx亿元、xxx.xx亿元和X,xxx.xx亿元，期限结构较为合理。但由于地方债务基数不断增大，且公开数据仅为显性债务数据，考虑到隐形债务的不确定性和隐藏性，XX自治区存在较大的债务风险。2.偿债压力不断增加，存在潜在风险。从XX自治区债务余额增速上看，20xx至20xx年XX自治区政府债务余额平均增速10.46%,财政收入平均增速为x.xx%,债务增速高于收入增速，且相差幅度较大。除2018年财政收入增速超债务余额增速外，其他年份债务余额增速均高于财政收入增速，可见地方政府偿债压力逐年增加，债务风险不断加大。同时XX自治区地方债务占GDP比重持续上升，从20xx年的xx.

6、xx%增加到20xx年的xx.xx%,债务负担较大。在财政空间越来越有限的同时，政府部门付息成本也持续上升，政府部门存量债务的还本付息压力将会进一步加剧，存在导致违约风险的可能，潜在风险较大。三、XX自治区政府债务化解情况（一）地方政府债务化解工作成效XX自治区长期将把防控地方政府债务风险放在重要位置。连续出台一系列加强政府债务管理的意见及配套措施,切实化解地方债务风险，在防范化解地方政府债务方面取得较大成效。一是积极化解存量债务，置换政府存量债务，减轻了政府利息负担，超额完成化解政府债务年度任务；二是进行隐形债务化解，超额完成政府隐性债务年度化解任务,清偿拖欠民营企业中小企业账款及项目工程拖

7、欠款项；三是建立奖惩机制，下达化债奖励资金，统筹推进债务化解，消化财政暂付款，有效处置包商银行风险，支持盟市、旗县加大化解债务力度，债务化解工作有序推进。（二）开展隐性债务化解试点建制工作1首批纳入建制县（区）隐性债务化解试点20xx年，首批建制县（区）隐性债务化解试点推出，纳入试点后可发行地方政府债券（省代发）置换部分隐性债务。入选首批建制县隐债化解试点的是债务压力较高的省份，有XX、XX、XX、XX、XX和XXX个省份的部分县市。目前XX自治区的X个建制县市分别为：XX与XX,分属X个盟市，均匀性较好，且这八个区域债务压力较高且经济实力较弱，属于尾部风险区域。2.建制县（区）隐性债务化解试

8、点扩容（20XX20xx年）。20XX年，建制县（区）隐性债务风险化解试点地区逐步扩容，部分再融资债的募集资金用途由“偿还债券本金”变成“偿还存量债务=特殊再融资债开始用于支持建制县（区）隐债化解试点。财政部共发行建制县区隐性债务风险化解试点特殊再融资债券XXXX亿元，其中，2023年XX共发行XXX亿元。（三）多方协同监管体系已构成XX自治区根据中央要求，抓实化解地方政府债务风险，强化地方政府主体责任，实行风险等级评定，强化政府债务管理，建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制,财政、金融、审计、发改等政府部门和人大也强化了债务监管，多方协作监管格局的构建覆盖了地方债风险全链条，督导各

9、盟市压实化债责任，始终保持监管高压态势，努力解决隐形债务问题。四、地方政府化解债务存在问题（一）显性债务存量较大、地方政府融资需求强烈根据数据，目前XX自治区债务规模相对较大。从成因来看，债务的形成，源于三个方面原因：一是项目建设。很多地区为了加快发展，纷纷以融资平台公司、PPP、政府投资资金、政府购买服务等各种形式举借债务，资金用于棚户区改造、城市地下管廊、供水等公益性基础设施建设，从而形成大量的债务。二是借新还I0o20xx年国家清理甄别政府债务时，由于多种因素影响，我区很多旗县区政府的债务未能纳入一类政府债务管理，但由于这些债务无法按照国家政策置换为政府债券，只能通过借新还旧方式还本付息

10、，从而形成了新的债务。三是在建工程。20xx年国家清理甄别政府债务时，举借债务建设的项目未完工的不得纳入政府债务管理，因此只能作为债务管理。（二）隐性债务规模不确定，潜在风险较高地方政府公布的债务余额仅仅是地方政府全部债务负担的部分。近年来新预算法实施后，由于不允许各地政府以债券之外的形式举债，很多地区为了加快发展，纷纷以政府购买服务、相关平台公司、PPP,投资资金等隐形债务形式举借债务，导致地方政府隐性债务激增，同时由于目前隐形债举债方式较为多样，地方政府债务缺乏统一的认定标准和统计口径，也导致债务规模快速增长。同时由于隐形债务内容的复杂性，地方政府一定程度上对隐形债务的底数存在未彻底摸清的

11、情况，所以说，即便在保守的估计下，地方政府隐性债务可能依然庞大，地方政府债务风险不容乐观。（三）地方政府偿债能力弱，存在财政风险由于近年各地政府债务规模不断增加及债务率不断较快提高，部分地方政府偿债压力较大。同时部分县区财力偏弱，可用化债资源较少，虽然制定了隐形债务化债方案，但实际中难以按照化债计划执行，造成了经济不发达地区债务化解困难。另一方面政府债务主要用于基础建设项目和惠民工程，由于此类项目投资周期长且回报慢的特点，导致未来收益难以保证，难以回笼资金，导致出现借新还旧问题，使得地方政府长期处于较高的债务压力中，化解困难，再加之隐形债务及或有债务的影响，地方政府偿债能力多未知。五、地方政府

12、债务化解路径建议（一）完善地方政府债务管理，控制举债规模一是严格控制债务增量。要进一步规范政府各类项目、购买服务、专项基金、政府投资等各种形式的举债行为，加强政府投资项目的管理，对不直接推动产业发展、不直接服务和改善民生的政府投资项目一律叫停，防止地方政府盲目、不负责任的负债，来达到合理控制债务总量的效果。二是加强地方政府债务的审计，将债务增长率、偿债比例、财政收入增长率等指标纳入到政府考核机制中，进一步强化预算约束作用，明确债务责任，避免地方政府过度扩张债务规模，规避上任举债、下任还债的债务风险。三是尽快建立和完善责任倒追机制，追究主要责任人责任，约束各类违规举债行为，严厉查处政府违规担保、

13、变相融资、过度融资等违规举债行为，确保地方政府举债不超国家批准的限额，杜绝地方政府各种方式、各种类型的违法违规举债。（二）加大隐形债务监测力度，切实化解隐形债务一是全面监测地方政府隐性负债，健全长效监控机制，加快隐形债监测平台的建设，建立报告机制，及时掌握隐形债务情况。争取做到摸清隐形债务底数，同意统计口径、实现全面覆盖，完善统计机制，加强数据科学性和准确性。二是强化部门合力，加强地方政府监管平台和金融监管系统协同发力，对违法违规行联合惩戒，对地方政府隐形债务举债进行全过程、全方位的监管。三是重视隐形债务化解问题，制定隐形债务化解方案，加隐形债务化解力度，通过建立专项基金，等方式健全隐形债务偿

14、债机制，坚决控制增量，妥善化解存量。（三）合理安排公共预算，统筹各类财政资金一是统筹各类财政资金化解地方政府债务。通过预算安排、利用财政结余资金、政府性基金、动用预算稳定调节基金等方式筹措化债资金。同时，压缩因公出国出境、论坛节庆活动、公车购置、会议费、培训费、差旅费等支出，将节约的财政资金用于化解债务。二是盘活存量资金。化解结转结余资金，提高资金使用效率，统筹使用化解债务。三是着力提高地方政府财政收入，盘活沉淀存量资金、盘活存量土地资产、推进集体土地入市、城市更新改造等方式提高财政收入；对于存量有收益的建设项目，地方政府部门可以通过尽量充实项目配套经营性收入，提高项目本身的投资回报,利用项目结转资金、经营收入偿还地方政府债务。（四）积极创新化债手段，多措并举化解隐形债务一是充分利用地区优势，加快传统产业转型升级速度，加大地区招商引资力度，着力打造新的经济增长点，提高地区经济增速，切实增加财政收入。二是落实过“紧日子”要求，严控一般公共预算支出，进一步压减公务运行经费预算，严格控制一般性支出。规范政府投资、资金运作和购买公共服务行为，从严把好过度超前、巨额举债项目审批关口。三是简化投资审批流程，提高地方政府服务工作效率，缩短审批时限，制定营商优惠政策，加大中小企业扶持力度，发展支重点支柱产业，为企业发展营造良好环境，增加税收来源，实现地区经济稳定增长。