环境法典编纂研究进展与问题.docx

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1、环境法典编纂研究进展与问题一、环境法典编纂研究的进展2021年环境法典编纂研究进入全国人大的立法计划，标志着环境法典编纂研究已经不再是学者的构想，而是立法机关委托的立法研究项目。按照2021年立法计划，研究启动的法典不仅仅是环境法典，还有教育法典、行政基本法典等，目前学术界把它们通称为部门法法典编纂。实际上，中国法学会环境资源法学研究会从学术角度启动环境法典研究项目的时间更早，我们于2017年年初先后在北京大学、清华大学召开了环境法典编纂理论研讨会、小型专家会。后来争取到阿里巴巴基金会的经费支持，正式启动了环境法典研究项目。我们第一个启动的项目是外国法典翻译出版，2017年10月召开了第一次各

2、国环境法典翻译出版国际研讨会；2018年12月在福州大学举办了外国环境法典译丛新闻发布会，同时也举办了第一次研究会的高端论坛，主题就是环境法典编纂。2018年上半年，正式启动了 15个环境法典编纂基础理论研究课题以及环境法典专家建议稿的起草研究课题。可以看到，2017年以来，环境资源法学研究会启动的环境法典编纂研究项目包括三大部分，第一部分是外国环境法典翻译，第二部分是环境法典编纂基础理论研究，第三部分就是环境法典专家建议稿研究。在项目推进过程中，我们专门委托北大法宝公司开发智慧立法系统，环境法典专家建议稿框架和条文草案都可以在这个系统里完成。到目前为止，有将近200名环境法以及相关学科的学者

3、参加了环境法典编纂研究，基础理论研究的15个课题已经结项，成果汇集出版了五本专著。九个国家环境法典的翻译工作已经完成，已经出版五个国家的环境法典，还有四个国家的法典也进入了出版程序，今年六月份之前可以全部出齐。此外，2021年10月，我们还以高端智库委托项目研究成果的方式，把生态环境法典专家建议稿（草案）以及立法说明提交给了全国人大法工委。经过这些研究，我们可以得出环境法典编纂条件已经成熟的结论。对此，学术界已经达成了很多共识，当然也还有一些分歧，我称之为“大共识”与“小分歧”。大的共识主要表现为四个方:第一是大家都高度赞同启动环境法典编纂，一致认为条件已经成熟。第二是高度赞同环境法典编纂要采

4、取适度法典化路径，即有限的法典化。第三是高度赞同环境法典编纂应借鉴民法典的编纂技术，即在潘德克顿体系基础上创新。第四是高度赞同采用国际化语言编纂环境法典。所谓“小分歧”，主要反映在一些技术方法上,必如，对适度法典化的“适度”有不同理解、对借鉴民法典的编纂技术方法有不同方案等。我认为这些分歧恰恰是环境法典编纂研究能够不断前行的动力所在。对于环境法典编纂的研究内容，我归结为六个大的方面。1 .环境法典编纂的条件已经成熟对此我在已发表的论文中讲了四条理由。第一是习近平生态文明思想和习近平法治思想为编纂环境法典提供了坚定的政治基础与强大的理论武装。启动法典编纂的第一要素是政治决心，我们的政治决策、政治

5、生态以及民意基础是足够的。第二是构建现代环境治理体系的新目标和新任务对环境法典编纂提出了现实迫切的需求。构建源头严防、过程严控、后果严惩的大环保格局，对现行的环境立法模式提出新需求。第三是现行环境立法模式导致的法律适用困境形成了编纂环境法典的内生动力，这是学术界讨论最多的。环境立法律数量多、速度快但重复率高、矛盾冲突多，法律适用困难，管用、好用的法律不多，这是必须解决的问题。第四是多年来环境立法研究达成的学术共识为环境法典编纂奠定了理论基础。编纂环境法典的主张不是我们今天才提出来的，自1979年开始，我们的前辈就开始在研究体系化问题，后来对法典化也有很多的研究成果。我们，2017年启动的只是最

6、新一轮的集中研究。可以说，40多年来环境法典编纂研究从来没有停过，形成的成果非常丰富。2 .环境法典编纂的特殊性首先来看从已经翻译的各国环境法典比较研究中得出的一些基本结论。我们看到，一方是，外国环境法典的差异非常大，如法国法典有七卷，有的国家的法典只有几百条，内容、体例结构的差异也很大。但另一方面是各国环境法典也有共同点，主要体现为三点，一是以可持续发展作为法典的核心价值，通过法典编纂来推动国家的新型战略。二是以提升法律规范的体系性为目标。三是各国环境法典都采取了总则和分编结构。但在具体模式上可分为两类，一类是全面法典化，即把所有的环境法内容全部纳入到一个法典中，这又可分为形式性汇编和实质性

7、编纂两种。另一类是适度法典化,即在一定程度上形成“双法源”格局，既有法典也有单行法。目前，全国人大常委会将我国环境法典编纂定位为行政立法领域的法典化，这是因为在我国的现行法律体系中，环境保护立法大多属于行政立法子系统。但我理解，环境法典与民法典、行政法典不可能完全一样。民法典的逻辑主线是“权利”，贯穿其中的价值是意思自治。民法典更多是给法官用的，体现为裁判规则及其解释并且以实体性规范为主。行政法典需要以“权力”为逻辑主线，核心价值是依法行政，行政法典主要是给执法者用的，主要体现为管理性规范加上行政程序规范，但不是裁判规范。我以为，环境法典是民法和行政法的合二为一，因为环境法具有跨部门属性，是公

8、法和私法的融合体。环境法典的逻辑主线是可持续发展，核心价值也是可持续发展，因为这是国家目标和国家任务，环境法典是国家履行宪法职责的重要表现形式；环境法典中既有管理性规范也有裁判性规范，既有实体规范也有监管的程序性规范、还有诉讼的程序性规范。在这个意义上，环境法典编纂是比民法典更加困难，难就难在它是完全不同性质的法律规范的组合。这就给我们提出了一个问题，通过什么方式才能把性质不同的规范纳入到一个法典里呢？环境法典与民法典最大的不同，就在于不可能找到一个权利统贯环境法典，这也是为什么各国环境法典都没有以“权利”为主线的原因。第二个不同是民法典体现的是个体的法秩序，环境法典要体现的是整体法秩序；如果

9、说民法典是形式法学的顶峰，但环境法是实质法学的典型。环境法典强调综合调整、公共利益，而不是个体利益、私人交易关系的调整。在这个意义上，中国环境法典编纂和民法典比较，必须解决好的几个问题是：第一要如何实现核心价值理念的法律渊源化，第二要以适度法典化方法体现整体法秩序，第三要以价值体系构建法典逻辑。这是我们从比较法角度发现的环境法典特殊性，不能够简单地照搬民法典或者行政法典的理论逻辑来编纂环境法典。3 .为什么要选择环境法典编纂方式我们知道，法律体系化有两种路径，一种基本法路径，另一种是法典化。中国为什么要选择法典化路径？ 1979年，中国开始环境立法时曾经提出过基本法加单行法的体系化方案，但是后

10、来因为种种原因，变成了今天的分属不同法律部门的分散立法模式，这种模式不符合生态文明理念的体系化、系统性要求。现在如果再回到基本法加单行法模式，不仅难度不亚于法典编纂，而且不能体现法典编纂的国家改革标志等法典功能。因此，从中国的现实情况看，我们应该选择法典化路径。当然，我们也应该看到法典的一些缺点，在当前解法典化与再法典化历史背景下，适度法典化是解决问题的有效方案。可以既通过实质性编纂完成环境法的统一规范，也可以适度的编纂让环境法典保持一定的开放性，克服僵化和机械的弊端。这里，我特别想强调是，我们所称环境法典编纂不是简单意义上现行法律的汇编，而是既编”又“纂”“编”更侧重于对于现行法律条文的梳理

11、。而“纂”则是要根据新形势、新发展对既有法律进行重新解释、补充和完善,以及时回应社会需求。简单的条文汇编不叫法典的编纂。4 .以可持续发展为价值目标，采取总分的结构。可持续发展已经成为当代人类最大的共识。在比较法上，各国环境法典都以可持续发展作为战略转型的主要目标。我们在充分论证后，也提出了以可持续发展为目的价值和逻辑主线的专家建议稿，设计了总则编、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编和生态环境责任编。除总则外，各分编的思路是按照可持续发展的三大支柱展开的，一般情况下，可持续发展按照经济可持续是基础、生态可持续是条件和社会可持续是目标进行排序。但从环境法典编纂的角度，以人为本、保障中华民

12、族永续发展是根本目的，所以把以保障公众健康为核心的污染防治编即社会的可持续放在了第一位。按照保护优先原则将生态的可持续放在第二位，把经济的可持续放在了最后。最后,生态环境责任编作为可持续发展的保障，也是法律规范逻辑所需。在这里，需要注意的一个问题是可持续发展与生态文明建设之间的关系问题。在我们的研究中，可持续发展与生态文明经常同时出现在法律文本中，但从表述上看，符合治国理政的目标与手段的逻辑，即可持续发展是价值目标，生态文明建设是手段。在国际上，可持续发展与生态文明同根同源，可持续发展在联合国大力推动下逐渐变成了行动；而生态文明基本上停留在空想阶段。习近平生态文明思想是对可持续发展的重大原创性

13、贡献，两者高度契合，实际上，我们的各分编结构也体现了习近平生态文明思想的基本民生观、系统整体观、绿色发展观和最严法治观，这向国际社会贡献中国方案的一种考量。对此问题，我有专门的文章进行论证，有兴趣的同仁可以指正。5 .法典命名为生态环境法典中国进入生态文明时代，环境保护的内涵与外延已经有了新的拓展，“生态保护优先，绿色发展”的原则重新定义“发展与保护”的关系，对中国国家治理体系和治理能力现代化提出了全新的法治需求。按照中共中央办公厅国务院办公厅印发的关于构建现代环境治理体系的指导意见的要求，随着“大环保”格局形成以及与之相适应的生态文明体制改革和机制转型的完成，需要有更能契合时代需求的法典名称

14、。在这种历史条件下，将过去的环境保护立法以污染防治法为主的立法模式“平移”至法典编纂，显然不合适。环境立法领域的法典编纂也不能成为以某个部委为中心、体现部门职责的污染防治法编纂。必须考虑的现实情况是，在我国现行立法体系中，生态环境保护有关的法律分属行政法、经济法两个子体系。其中，污染防治立法的内容相对集中于环境保护监管制度，这些内容均可纳入法典编纂；而自然资源和能源立法则涉及权属确定、交易等广泛的内容，自然生态保护和资源能源节约利用仅占其中很小部分，但这一小部分内容对于法典编纂却不可或缺。这就从立法技术上提出了如何寻找统摄污染防治、自然资源保护、绿色低碳发展的法典名称问题。以“生态环境法典”命

15、名，既有宪法依据，又能彰显生态文明时代特色，还能契合可持续发展基础概念，是最佳选择。当然，这也意味着必须对“生态环境”这个宪法概念进行界定，明确其内涵与外延，并将其作为确定法典调整范围的基石性概念，寻找其与可持续发展的契合点，使“生态环境法典”名副其实。6 .运用法律关系理论编纂环境法典我们都说环境法典编纂要借鉴民法典，实际上是借鉴潘德克顿体系。我们知道，因为创造了法律关系的概念，才有了潘德克顿体系。环境法典编纂要借鉴潘德克顿体系，就必须对法律关系理论有深刻的理解和妥当地运用。法律关系之所以能够用于民法典编纂，前提是在民法上有一般权利理论，以一般权利作为主线,将权利客体类型化为物权、债权、人身权等，然后围绕不