新中国成立以来的宅基地继承制度考究.docx

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1、新中国成立以来的宅基地继承制度考究（摘要）新中国成立至今，宅基地上的产权结构以三种不同模式呈现：1949年至1961年是所有权和使用权“两权合一”时期，这一时期的宅基地继承制度在立法中的规定原则性强，具体继承多以民间习惯进行调整。1962年至2022年是所有槿和使用权“两权分离”时期，这一时期虽时间跨度长，但仍未完成制度建设，同时产生了诸多实践纠纷和理论分歧。一是因为相关立法滞后主要依赖政策引导改革,二是因为宅基地使用与继承在身份要求、制度目标的设计和权利属性、权能结构的要求方面无法完成制度融通。2022年提出宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的思路，为化解“两权分离”时期的矛盾提供了新

2、路径，而立法也开始积极回应改革的成果。“三权分置”入法进而构建宅基地上的继承法律制度具有了正当性和现实性基础。【关键词）宅基地使用权;继承;所有权；资格权;使用权（中图分类号）D922.3 （文献标识码）A （文章编号）1009-1203（2022） 02-0078-08宅基地制度是最具中国特色的农村土地制度，新中国成立初期确定的“居者有其屋”的农民居住保障功能贯穿该制度的变迁过程。随着我国城市化进程的推进，农民市民化在户籍上的体现愈发明显。然而不管户籍如何，继承人基于乡土情怀的传统特质和财产传递的合理诉求，继承父祖留下的宅基地上的房产与我国传统文化契合，也符合法律规定。鉴于我国现行继承立法就

3、宅基地使用权继承持保留态度，和中华人民共和国民法典（以下简称民法典）及中华人民共和国土地管理法（以下简称土地管理法）等相关立法的制度回避，宅基地使用权是否属于遗产、能否继承以及如何继承成为当前实践纠纷和学界讨论的焦点。学者汪洋从肯定与否定两个立场归纳了宅基地使用权可否继承的裁判理由1）,奚巧群总结了国内学界关于宅基地继承的主流观点（2） 1274o整体而言，已有研究或者回顾新中国成立以来的宅基地使用制度的变迁，或者从现行立法和理论中探寻宅基地继承的制度建构，却鲜有学者将二者结合起来去探究在宅基地使用制度发展中导致继承分歧的问题根源。用现代民法及物权理论并从现有制度中去阐释、证成宅基地使用权继承

4、的适格性虽很重要，但回到制度设计之初并结合制度变迁去审视宅基地继承分歧频发的原因，找到当代制度构建应关注的要点，不失为一个新的进路。我国宅基地制度发展至今可分为三个阶段：第一阶段为宅基地所有权和使用权“两权合一”时期（1949年-L961年）；第二阶段为所有权归农民集体和使用权归农户的“两权分离”时期（1962年-2022年）；第三阶段为所有权、资格权和使用权“三权分置”时期（2022年至今）。各个阶段宅基地上的不同权利配置决定了发生继承的主体、内容等均有差异，从而表现出不同的制度特征。一、“两权合一模式下的法源抽象和习惯调整新中国成立之初，中国人民政治协商会议共同纲领提出，国家要“有步骤地将

5、封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”，形成土地私有的产权模式，并在1950年中华人民共和国土地改革法、1954年中华人民共和国宪法和1955年农业生产合作社示范章程草案中予以确认。据此，宅基地上的产权表现为所有权和使用权“两权合一”的模式。1956年高级农业生产合作社示范章程要求入社成员将私有土地转为合作社集体所有时仍强调“房屋地基不必入社”。宅基地及其上房屋属于私有财产并“被法律文本视为农民的基本生活资料” 3）。从继承角度看，1954年中华人民共和国宪法规定了 “国家依照法律保护公民私有财产的继承权”，那么作为私有财产的宅基地在这一阶段是可以被继承的。但是,这一时期我国还没有专门

6、的继承法，继承规则也只有中华人民共和国婚姻法中“夫妻之间、父母子女之间有相互继承遗产的权利”的基本条款，这些原则性的规定对宅基地继承难以提供规范指引o由于立法尚未形成具体指引，而现实中的继承问题也非中华人民共和国宪法的一个原则性规定和中华人民共和国婚姻法中夫妻、父母子女之间的关系即可描述和解决的，所以，上述抽象性规定只为宅基地继承提供了一个基本方向，在具体继承关系中，人们主要基于血缘、宗亲等关系适用传统礼法。以继承人的确定为例，与被继承人有亲子关系、赡养被继承人、被继承人死后为其抬棺等民间习惯是确认继承人的主要方式，土地、房屋是当时主要的遗产内容。基于宅基地私有的制度设计，被继承人死亡时，其宅

7、基地及之上房屋属于私人财产，由上述继承人继承，既符合立法的原则性规定，亦与民间习惯共融。在当时百废待兴的时代背景下，这样的制度建设已属不易。而从土地制度建设的角度看，国家通过土地改革对土地进行重新分配，实际上是进行社会秩序格局的重构。对于新生的中国来说，如何经由土地改革实现国家基础的稳固，让国家能够顺利、有效地嵌入基层社会,重构国家治理的社会基础和阶层结构，成为新中国成立初期土地改革的一项重要任务4）。宅基地上的继承问题难以成为当时制度建设的主要内容。因此，这一阶段宅基地上的继承问题的重要特点是，在立法原则性规定下依靠民间习惯进行调整。只是这一阶段时间较短且产权在下一阶段发生了根本性变化，没有

8、形成有效的制度连贯和有益的制度经验。二、“两权分离”模式下的准规范法源依赖和制度障碍人民公社化运动开启了宅基地所有权和使用权“两权分离”的模式。在这一阶段，立法整体上较为滞后，制度的变革主要依赖政策等准规范法源。与此同时，宅基地使用权的制度设计与继承的要求不符，继承宅基地上的房屋是传统文化的精神诉求，但“房地一体”物理结构是继承宅基地使用权的客观需求，继承制度与宅基地使用制度之间存在产生冲突的必然性。（一）制度形式：立法滞后与政策迭加1962年农村人民公社工作条例修正草案以党内法规的形式第一次采用“宅基地使用权”概念，宅基地所有权和使用权首次分离并分属不同主体。只是这种“两权分离”的模式到19

9、78年才以根本法的形式确认。此后，国家关于宅基地使用的相关制度在土地管理法中华人民共和国物权法（以下简称物权法）中华人民共和国担保法中华人民共和国民法通则中华人民共和国土地管理法实施条例等立法中得以体现，但更多的立法主要是地方政府规章,甚至只是县（市）等非立法主体制定的规范性文件。继承方面只有1985年中华人民共和国继承法（以下简称继承法），且在该法中并未体现出与宅基地使用权继承相关的内容，仅就房屋属于遗产作了规定。这成为宅基地上房屋可以继承的法律依据，此外别无其他。因此，规范法源没有解决宅基地上的继承问题，立法在这一领域呈现真空状态。但是，“两权分离”模式下宅基地使用的具体内容在党内法规制度

10、、国务院规范性文件、国务院部门规范性文件以及最高人民法院司法解释性质的文件中体现得较多。这些非规范法源成为学界研究和实务界处理宅基地使用权继承问题的重要依据。“改革以前，农民与土地的关系一直是一种极不稳定的关系”(5),因此土地制度在立法中难以稳定。事实上，我国用短短几十年时间走西方国家百年城市化之路，必然导致农村土地制度的不断探索和更迭。在这样的背景下，通过政策性文件及时应对和调整不失为一种权宜之计。这在我国是行得通的，因为中国共产党的政策和社会主义法具有内在的一致性，它们都产生于社会主义社会的经济基础之上并体现广大人民的意志和要求，最终追求的价值目标也是相同的。可以说，这一阶段我国宅基地制

11、度立法较为滞后。规范法源中多是框架性的规定，而直接调整主要依赖非规范法源。政策频发、立法不足以及效力层级低、各地规范内容不一等直接导致了理论和实务界的理解差异(6)o(二)制度内容：宅基地使用权与继承要求不符这一阶段的问题焦点集中在宅基地使用权继承的适格性上。从具体制度中可以看出，“两权分离”模式下我国继承和宅基地使用制度在目标设计上存在异位，继承所要求的财产的完整产权在宅基地使用权中无法呈现。1 .身份要求与制度目标的二元错位。继承体现身份性和财产性的双重内容。我国封建法律中的继承包括以身份继承为内容的宗桃继承和以宗桃为基础的财产继承。现代继承虽然取消了身份继承，但是以家庭为基础的财产继承特

12、征依然明显。纵观中国继承法律制度的变迁,财产继承从来都是非常重要的内容。在古代继承立法中，为保证家庭财产不外流，第一顺位继承人一般都是被继承人的亲子女。而且“在中国传统的语境下，宗桃是财产的合法理由，财产权仅仅是宗规的合理逻辑延伸” (7)。因此，“继承在中国是一个家庭内部财产传承的方式” 8）。1985年继承法第一条明确立法目的是保护公民私有财产的继承权，第十条规定法定第一顺位继承人为配偶、子女和父母，一方面肯定了通过财产传承的合法性，另一方面契合了我国继承文化中的身份内容。“保民”思想在我国社会根深蒂固。“中国的历史表明，大量失地农民是社会动荡和朝代变更的直接诱因。” 9）我国宅基地制度的

13、设计始终贯穿以农民身份为基础的保障功能的价值预设。“农村土地产权有一个从农民所有、农民利用到集体所有、农民利用的制度变迁过程。” 10）即使宅基地所有权收归集体后，“社员的房屋永远归社员所有”（1962年农村人民公社工作条例修正草案）,“社员的宅基地归各户长期使用长期不变” （1963年中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知），“在发展的基础上逐步改善成员人居条件”（如1978年农村人民公社工作条例（试行草案），2022年中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见，2022年中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见中共中央国务院关于切实加强农

14、业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见）等规定无不体现对农民居住利益的保障。宅基地使用的无期限性和无偿性更是其福利特征的体现。另外，“农村土地权利具有很强的身份依附性,农村土地权利的赋予和消灭均与其具有农村集体成员（或家庭成员）身份密切关联”（11）。虽然1982年村镇建房用地管理条例、1986年土地管理法及1989年国家土地管理局印发的关于确定土地权属问题的若干意见等认可城镇居民对宅基地的使用，但是需注意,村镇建房用地管理条例规定，“城镇居民在离退休、退伍后选择回乡落户定居，可以参照农民原始取得宅基地的方式提出使用宅基地的申请”。这体现了立法本意上保有“叶落归根”的文化伦理，“落户定

15、居”的强调亦是对宅基地使用权主体应是农户的直接回应。其他立法中对此没有特别强调，并不能成为城镇居民可以成为宅基地使用权主体的当然解释；而且，1999年开始限制城镇居民在农村购置农民住房和农村宅基地后，相继出台的文件都对城镇居民使用宅基地采取了严格禁止的态度。即使1986年土地管理法规定，城镇居民经审查可以使用宅基地，但也是需要支付一定的补偿费或者安置补助费的，显然与集体经济组织成员的宅基地使用权不属于同一权利内容。2022年GB/T19231-2022 土地基本术语对宅基地使用权的定义也将宅基地使用权主体限定为集体经济组织成员。从身份角度看，随着城市化发展中农户子女户籍普遍转为城镇户籍，继承的家系身份和宅基地使用主体的农民身份显然已经无法完全对接。尽管确有部分政策文件表述了城镇户籍子女“继承宅基地上房屋的可以确权建设用地使用权” （1995年国家土地管理局关于印发确