2022年碳中和专题报告：梳理产业低碳转型的政策脉络.docx

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1、2021年碳中和专题报告：梳理产业低碳转型的政策脉络一、我国绿色产业政策体系的变迁在碳达峰碳中和“3060”目标下，我国实体产业低碳转型速度将显著加快。首先，在能源生产领域，以光伏、风能、氢能产业为代表的清洁能源绿色产业将迎来蓬勃发展，煤炭、冶炼、石化等高耗能高污染传统能源产业面临落后产能淘汰退出或者进行绿色转型；其次，在能源消费领域，随着对绿色低碳发展模式的支持和推进，工业、建筑、交通等领域也将迎来电气化改造和绿色节能提效的技术改进；最后，在实现碳达峰碳中和“3060目标”的过程中，固碳领域的前沿技术研发和商业化应用推广有望在全面中和阶段加速。产业政策将成为低碳转型的重要驱动力。碳中和目标的

2、实现离不开政策的引导和支持，当前我国政策在金融端和产业端同时发力，其中绿色金融政策体系已经相对完善，在绿色信贷和绿色债券等方面有领先优势。绿色产业政策体系的构建仍处于初级阶段，目前碳达峰行动计划仍未出台，细分产业政策部署也较为零散，但是未来随着具体行动计划的落地，我国也会加快绿色产业政策体系的构建，各个细分领域政策的精细化程度也将进一步抬升。1.1 历史脉络：从“经济增长”到“可持续发展”，从“行政手段”到“行政与市场化结合”回顾我国绿色产业政策脉络，可大致分为四个阶段，政策基调从“经济发展为主”逐渐向“可持续发展”过渡，具体措施从“行政手段为主”向“行政与市场化结合”转变。第一阶段：重发展轻

3、环保（19782001年）。1992年我国引入可持续发展理念，并在“九五”计划和2010年远景目标纲要中将可持续发展战略列为国家基本战略，但是该阶段中国处于建设初期，主要任务是经济增长和产业发展，对环境的重视程度不足，产业政策以战略性政策为主，缺乏精细化的政策指导；内容上以污染物排放管制为主要目标，强调污染的末端治理；执行方式上以行政手段为主，缺乏市场化的激励手段，社会主体参与积极性不高，政策效果相对有限。第二阶段：政策萌茅阶段（20022011年）。2002年中共十六大提出科学发展观，经济与环境协调发展问题被提上议程，“十一五”规划（20062010年）首次提出了“单位国内生产总值能耗降低2

4、0%左右、主要污染物排放总量减少10%”的量化要求。该阶段中的绿色产业节能减排的管理模式逐渐由事后治理转向事前监督，政策以纲领性和命令型政策为主。第三阶段：政策发展阶段(2012-2019)。2012年党的十八大首次将“绿色发展、循环发展、低碳发展”作为生态文明建设的着力点，成为绿色化转变的开端。2016年“可持续发展理念”被列为全面建成小康社会五大发展理念之一，这意味着中国对环境保护的认识由“以解决经济发展的环境负外部性”的从属问题转变为“引领新的发展模式”的主动性战略。十八大以来的绿色产业政策将行政手段与市场化手段结合，在清洁能源发展方面以经济激励型政策为主，通过补贴等激励手段引导社会绿色

5、发展。第四阶段：向碳中和目标迈进(2020至今)。2020年双碳目标提出后，我国绿色发展进入新征程，政策在金融和产业两端均加码发力，其中产业政策体系仍然处于初级阶段，目前顶层行动计划仍未出台，细分领域产业政策相对分散。1.2 政策体系：纲领性文件有待出台，细分领域政策相对零散产业政策体系主要由纲领性政策和细分领域政策组成，纲领性政策从全局的角度出发对我国绿色产业的发展方向和发展目标进行总体规划和部署，细分领域政策针对特定领域制定节能减排计划和目标。我国绿色产业政策的构建主要从十八大以后开始，政策体系构建仍处于初级阶段，目前缺乏统筹型的行动计划，各个细分产业的政策部署也较为零散。1 .纲领性政策

6、目前绿色产业的纲领性政策主要由“十四五”规划、关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见、和绿色产业指导目录（2019年版）等组成，今年预期出台的2030年碳达峰行动方案可能会成为未来制定产业政策的重要基础。第一，“十四五”规划中提出低碳转型、改善环境、提升生态稳定性和提升能效等绿色发展方式。在绿色转型方面，提出要支持绿色技术创新，推进清洁生产，发展环保产业，推进重点行业和重要领域绿色化改造，推动能源清洁低碳安全高效利用，发展绿色建筑。改善环境质量方面，提出开展污染防治行动，加强细颗粒物和臭氧协同控制，基本消除重污染天气，基本消除城市黑臭水体，推进化肥农药减量化和土壤污染治理，重视新污

7、染物治理等；提升生态系统质量和稳定性方面，强调山水林田湖草系统治理，生物多样性工程，开展湿地生态保护治理，开展大规模国土绿化行动等。提升能效方面，提出实施国家节水行动，推行垃圾分类和减量化、资源化，构建废旧物资循环利用体系等。第二，绿色产业指导目录（2019年版）是我国绿色产业发展的主要依据。2019年3月，发改委、自然资源部、生态环境部等七部委联合印发绿色产业指导目录（2019年版），将绿色产业分为6大类别，该将成为各地区、各部门明确绿色产业发展重点、制定绿色产业政策、引导社会资本投入的官方主要依据。第三，2021年2月国务院指出要建立健全绿色低碳循环发展经济体系，从生产、流通、消费、基础设

8、施、技术等多方面提出多个细分产业的纲领性要求。2021年2月，国务院印发关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见（简称指导意见），指出要建立健全绿色低碳循环发展经济体系。指导意见从生产、流通、消费、基础设施、技术几大方面入手，对工业、农业、服务业、绿色物流、资源回收、绿色产品、低碳生活、城镇环境基础设施等细分产业作出统筹安排。碳达峰行动方案有望成为未来产业政策出台的基础。2021年3月，政府工作报告提出“今年将制定2030年前碳排放达峰行动方案”，该行动计划有望成为未来制定产业政策的重要基础。2 .细分领域政策从碳中和的实现路径来看，我国绿色产业政策也可分为能源供应、产业转型和固碳三

9、大领域。能源供应主要是限制化石能源和发展清洁能源。一方面，政策支持水电、风电、太阳能、核电、氢能、生物质能、地热、海洋能等在内的清洁能源产业发展；另一方面，对高排放和耗能高的行业制定控制型政策，以推动煤炭、冶炼、石化等传统高耗能高污染行业落后产能淘汰退出或进行绿色转型。我国清洁能源领域绿色产业政策重点在风电和光伏项目。与其他清洁能源政策相比，风电和光伏方面已经出台了具体的开发建设政策和工作方案：2019年5月国家能源局出台2019年风电项目建设工作方案和2019年光伏发电项目建设工作方案，对风电和光伏发电开发建设工作提出具体要求，推动风电和光伏发电产业进入高质量发展的新阶段；2021年4月国家

10、能源局颁布关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知（征求意见稿），该文件首次将“碳达峰、碳中和”目标写进推动风电、光伏发电项目的总体要求中。产业转型聚焦工业、建筑和交通三大领域。其中工业行业的政策较为庞杂，政策内容围绕三部分内容，一是绿色生产制造，二是污染防治，三是加强资源综合利用；绿色建筑可分为绿色施工和绿色建材两大部分，施工方面，装配式建筑有望迎来政策的加码支持，建材处于行业标准的规范阶段；绿色交通政策分为结构优化型政策、约束管理型政策和技术支持型政策三类，其中结构优化型重点在鼓励绿色出行，约束管理型重视船舶排放和水域污染，技术支持型重点在新能源汽车的发展。固碳领域分为技术固碳和

11、生态固碳。技术固碳方面，CCUS是目前唯一能够实现化石能源大规模低碳化利用的减排技术，未来有广阔的发展空间。生态固碳始终在持续推进，未来随着科技手段的逐步成熟，我国绿化的精细化程度将显著提高，科技手段融入生态固碳是大势所趋。二、减少碳排放：调整能源结构，加快产业转型2.1能源供应：光伏、风电布局领先能源结构调整是我国低碳转型的基础，发展清洁能源是实现“3060碳达峰碳中和”目标的重要手段。根据彭博新能源财经(BNEF)的预测，中国的能源结构在“加速转型情景”下将发生颠覆性的变化：预计到2050年，中国的电能将占到终端能源消费比重的53%,其中，92%的电能将由光伏、风电、氢能、核能等为主的零碳

12、能源提供。当前我国光伏、风电布局领先全球，未来将成为我国最主要的清洁能源，因此下文主要介绍光伏和风电的相关政策。1.光伏从上世纪80年代至今，我国光伏产业政策的发展经历了以下几个主要阶段：1) 1980-2008年，我国政策对光伏产业的支持布局在宏观层面，市场推进缓慢。二十世纪70年代之后，国家部门发布了节约能源法、电力法以及大气污染防治法等法规法律，提出支持广大农村地区的太阳能的开发与利用；1980年之后开始加大对光伏太阳能的政策：有关部门相继颁布建筑节能“九五”计划和2010年规划、19962010年太阳能发展纲要、资源节约与资源综合利用“十五”规划与中华人民共和国节约能源法等政策文件。但

13、是在2008年之前，光伏产业政策大多限于宏观层面，涉及具体内容的细则不多，光伏市场推进缓慢。其中较为重要的产业政策为2006年1月1日开始实施的可再生能源法，该政策明确了支持和鼓励可再生能源的并网发电，并且提出了全网分摊、合理上网电价与全额收购的三项原则。在此之后，又出台了针对可再生能源发展的相应规划，指出了可再生能源发展的指导思想与中长期的发展目标。2) 2009年开始，我国颁布了一系列财政补贴措施以促进光伏产业的发展。第一，启动太阳能屋顶计划。2009年3月，财政部与住房和城乡建设部联合颁布了太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法和关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见，强调在可再生

14、能源专项资金中，中央财政可以安排部分资金用于支持太阳能光伏应用在城乡建筑领域的示范与推广，是促进光伏屋顶计划与BIPV应用的补贴计划，也是我国光伏市场的重要转折点。同年9月下达第一批项目，中央财政的预算安排为12.7亿元人民币，正式启动国内太阳能屋顶计划。第二，金太阳示范工程。2009年7月我国发布关于实施金太阳示范工程的通知，对并网光伏发电项目，原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的50%给予补助；偏远无电地区的独立光伏发电系统按70%补助；太阳能光伏产业基础能力建设与光伏发电关键技术的产业化项目，予以适当的补助或者贴息。3) 2011年起，上网电价补贴成为光伏产业迅速发展的关键驱动

15、力。上网电价补贴指政府部门与应用可再生能源发电的企业或者个人签订合约，在合约期间内，发电者每次向公共电网输一度电，便能够得到相应的电价补贴。2011年8月，发改委发布关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知，确定了全国范围内的统一光伏发电标杆上网电价。2012年10月,国家电网发布关于做好分布式光伏发电并网服务工作的意见,确定了分布式光伏界定标准，明确表示为并网工程开辟绿色通道。2013年7月的国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见提出，上网电价及补贴的执行期限原则上为20年。4) 2018年以来，我国光伏补贴进入下降阶段。2017年12月，发改委发布关于2018年光伏发电项目价格政策的通知提出2018年1月1日起投运的、采用“自发自用、余量上网”模式的分布式光伏发电项目，全电量度电补贴标准降低0.05元，即补贴标准调整为每千瓦时0.37