地方法治竞争 营商环境法治化的地方经验 附着力推进地方法治化营商环境的建设.docx

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1、【摘要】随着要素市场化进程的不断加速，我国地方间的竞争已经由政策性让利、税费补贴等模式走向了以“规则型治理”为核心的法治竞争阶段。在竞争动力学理论和超大型国家治理现实需求的双重作用下，地方围绕着产权保护规则和市场规则在法治层面展开了一系列竞争。地方间持续进行的法治竞争优化了本地营商环境，提高了地方法治水平，也为国家层面营商环境的法治化提供了非常宝贵的地方经验借鉴，但同时也出现了地方利益至上、地方保护主义法治化等负面效应。鉴于此，可通过中央层面的纵向激励与约束规则、地方层面的“自我技术”以及市场主体层面的“用脚投票”三种机制之间的相互配合，发挥地方法治竞争的优势，降低其产生的负面效应。在我国:地

2、方间存在竞争是一个比较确定的命题，但近些年地方间的竞争范式出现了较为明显的转变。前期主要通过政策性让利、税费补贴等竞争策略来吸引要素的流入，而现阶段各地大多通过立法、司法、行政执法等活动，不断强化产权保护规则、完善市场要素规则、规范市场监管规则、提升司法独立公正，以此为本地区的发展营造一个良好的法治环境。从时间维度看，地方竞争经历了从“以，忠诚度为核心的政治竞争、以GDP为核心的经济竞争之后，逐渐趋向于以，规则型治理，为核心的法治竞争。，这表明我国地方间的竞争范式已经升级，由依靠要素和产品的资源型竞争转向了依靠制度创新优势的法治竞争。值得特别关注的是，2019年10月国务院出台的优化营商环境条

3、例第7条第3款规定：“国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施;对探索中出现失误或者偏差,符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任。”这为地方间围绕营商环境法治化进行的法治竞争提供了明确的法治指引。法治对营商环境以及经济发展具有正向促进作用，这已经成为经济学界和法学界长期以来的基本共识。随着优化营商环境条例的出台，营商环境法治化不仅作为地方政府的一项职责而存在，并且在一定程度上也是地方政府在新一轮竞争中制胜的法宝，成为地方开展法治竞争的主要面向。既然法治对营商环境具有正向促进作用，那么地方间的法治竞争能否促进营商环境法治化的建设？带着疑

4、问，本文拟以营商环境法治化的地方经验为研究的出发点和最终归宿：首先，通过探讨地方法治竞争的动因并以此为依据来揭示法治竞争与营商环境之间的关系；其次，以文本实证、典型事例等方式检验地方法治竞争对营商环境法治化的促进作用；最后，对如何汲取营商环境法治化的地方经验进行相应的制度设计,包括发挥竞争的优势、规范地方法治竞争的路径、避免竞争失范的诸多负面效应等。二、地方法制竞争的动因及其与营商环境的关系地方法治竞争作为一种既存的现象，必然是由其他现象所引起。对于引起地方法治竞争的原因，学术界进行了较为充分的讨论，其中比较有代表性的观点有竞争动力学理论，国家“试错”策略理论，地方竞争理论，中国当下遭遇的超大

5、型国家治理难题的实践背景，“央地”经济分权、国家法治的引领和流动经济的压力，以及由财政支配权、政绩驱动、司法环境、生态环境为主导的经济、政治、司法和环境动力等。梳理既有研究可发现，不管是理论层面还是实践层面的论证，地方展开法治竞争总是与经济发展相关，特别是与围绕着吸引具有流动性要素的营商环境相关。总体而言，在理论层面上，竞争动力学理论对地方法治竞争的原因、法治竞争与营商环境的关系具有较强的解释力；在实践层面上，超大型国家治理所面临的难题既是地方法治竞争的现实驱动力，也是地方能够主动参与营商环境法治化探索的一个基本前提。（一）地方法治竞争的动因1 .理论层面：竞争动力学理论竞争动力学理论认为市场

6、中买者的行为会对卖者产生一定的影响，如果买者对市场和产品投入较多的关注度（交易成本），掌握足够的信息，就会促使卖者之间展开竞争，进而刺激产品和技术的创新。该理论认为地方之所以会展开法治竞争，主要原因在于“地方政府及政府中的，代理人，为人们提供优质的，非市场提供的产品与服务和，政府供给产品与服务，可以吸引特色资源，推动地方发展，发挥竞争动力学优势。”而法律制度这类公共产品和服务恰恰是被国家合法”垄断”的，市场自身无法进行相应的供给，市场主体只能通过比较选择对其最有利的法律。竞争动力学理论主要从经济发展的内在驱动力和官员晋升的“政治锦标赛”形成的外在压力两个层面论证地方竞争的动力。一方面，在央、地

7、“经济分权”的既定前提下，地方政府有通过招商引资发展当地经济以获取更大财政支配权的内生动力；另一方面，地方经济发展以及法治环境建设成为中央（上级政府）任免官员的考核指标，而官员升迁的指标是有限的，由此促生了“政治锦标赛”式的外在竞争压力。这一理论在地方法治竞争中的适用有一个预设的前提，也就是假设地方政府有自己的追求目标，并且能自行设计部分行动空间。法律层面，中华人民共和国宪法（以下简称宪法）第3条原则性地规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”实际上，要素在区域间流动的压力，央、地经济分权的事实，中央（上级政府）的“政治激励”等因素共同

8、构成了地方竞争的一般性前提，为地方间的竞争提供了内生动力和外在可能。新制度经济学的观点认为，制度变迁的主要诱因在于制度的制定者通过制度的改变而获取的潜在收益大于改变制度所花费的成本。不管是出于发展经济的需求，还是出于官员晋升的驱动，在有限的资源可以自由流动的前提下，地方政府不得不通过一定的方式吸引有助于当地发展的要素和资源，而改变法律制度的方式是成本较低的方式。这种竞争是地方政府间“不得已的一种能动反应，事实上这种竞争确实也推动了中国经济的快速增长。而法治竞争作为地方竞争的一个重要组成部分和发展的高级阶段，在竞争动力学理论下，颇受斯蒂格利茨发展经济学的影响，斯蒂格利茨提出法治是保证投资者收益的

9、唯一合法机制，经济的持续发展需要良好的法治环境，特别是产权制度来予以保障。遵循此思路，地方政府之所以主动助推法治建设，将自己的权力关进法治的“笼子”，从本质上看竞争动力机制发挥了比较大的推动作用。只不过该领域的竞争是从之前的政策性让利等初级竞争阶段过渡到了优化营商环境的法治化高级竞争阶段。竞争动力学理论在解释地方法治竞争的动因时相信地方政府和投资者都知晓并认可“用脚投票”，即一方面相信地方政府具有相应的政府理性，能够准确制定经济社会发展的目标，进行科学高效的政府决策以及具有较高的政策（制度）执行力；另一方面相信投资者具有较高的法治意识，能够对不同地区间的法治状况进行对比并做出于己有利的投资决策

10、。总之，地方法治竞争的本质还在于通过构建法治化的营商环境，进而实现地方经济发展和“政治竞标赛”的双赢。2 .实践层面：超大型国家治理的现实需求实践层面上，超大型国家治理的现实需求，也是中央允许地方以法治竞争的方式进行“自下而上法治试验的主要原因。有研究指出，因历史和文化的传续，我国形成了“政府集权+行政集权”的国家治理模式。此模式固然可以有效推进国家治理且成效显著，但也会产生结构性难题，如治理资源总量的有限性与社会对治理需求之间的矛盾、决策统一性与地方治理有效性之间的矛盾、提升地方整体效应与不同层级政府利益诉求之间的矛盾、经济发展要求国家放权与政治发展要求国家集权之间的矛盾。而解决这些难题的方

11、法之一则是允许地方进行法治试验，在一定程度上赋予地方在法治探索上的自主权。特别是在发展是解决我国一切问题的基础和关键这一重要前提下，围绕着要素自由流动、经济发展而展开的地方法治探索，中央层面往往予以高度的宽容。由于中央立法不可能照顾到区域差异，对此需要赋予地方适度的立法权，以使其能运用法律手段进行地方治理。地方在中央统一领导下进行的法治建设竞争，一方面可以有效回应超大型国家治理中面临的结构性难题，即通过法治的竞争可以促进有限的资源总量实现市场化较优配置，在最大可能保证决策统一的前提下，实现地方决策的因地制宜，满足不同层级地方政府利益需求的同时.，亦可提升地方治理的整体效应。另方面有助于激发地方

12、的活力，使得宪法第3条规定成为现实。我国经济社会建设的成就是不断加强顶层设计和“摸着石头过河”相结合的产物。关于法治建设的地方试验，1978年邓小平便提出“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待，成套设备从我国法治发展的实践上看，地方在法治建设中（特别是经济法治建设）的贡献很值得重视。我国的法治建设之所以能够取得今日的成就，“不是规划与设计出来的，而是在改革开放总的路线方针政策的指引下，依靠被动员起来的广大人民群众、企业、社会组织、国家机关，在各个地方之间经济社会发展竞争激烈的环境下，逐步发展起来的。”总之，面对超大型国家治

13、理的结构性难题，特别是围绕着资源高效配置需要展开竞争、经济发展需要放权的现实需求，中央层面对地方的竞争和制度创新表现出了较高程度的宽容并进行了相应的授权。而地方则充分利用中央的授权并通过“自主性赋权”进行了各种有益的探索，在整体竞争的基础上探索出了一些有益的地方经验。值得关注的是，地方在法治建设中的活跃始终是在中央有效控制范围内的有益尝试。首先，中央层面在不断加强对地方立法进行监督的同时适度赋予地方立法权。其次，中央层面通过不断强化中央司法权威、完善地方基层考核的法治化指标等引领地方竞争的市场化、法治化转向。在一套行之有效的激励与约束相互配合的制度框架之下，“地方法治建设可以成为国家法治建设的

14、小样，为整个国家的法治建设提供试点，也可以成为其他地区法治建设的范本，供其他地方参考乃至复制。”特别是营商环境法治建设方面，这种“自下而上”的法治竞争试验模式，在各级地方政府互相的竞争和学习过程中不仅促进了地方营商环境的法治化，也为全国性立法提供了“地方经验”，有效回应了超大型国家治理中的结构性难题。对此，优化营商环境条例相对明确地建立了鼓励地方竞争和创新，宽容合理失败的机制。（二）地方法治竞争与营商环境关系的探源通过分析上述地方法治竞争动因，不难发现，我国地方间展开的法治竞争大多是围绕着地方经济发展，通过一系列符合市场规律和法律制度的供给来吸引要素流入、防止要素流出。因此，地方法治竞争的出发

15、点在很大程度上是为了改善当地营商环境；而营商环境的法治化，则是地方法治竞争在经济领域所产生的一种积极效果。其一，地方法治竞争的重要目标在于通过改善营商环境来吸引要素流入。相对于政府在招商引资中的各类承诺，通过法治方式确保产权规则明晰、市场竞争规则的明晰、司法的独立公正对企业（投资者）更具有吸引力。因而运用法治方式推动区域发展，便成为区域造就其竞争优势的重要的制度理性选择。同时，与传统的竞争策略相比，通过制度的改进而获取竞争优势，可以最低的成本来改善营商环境，进而吸引最多要素的流入，实现促进区域经济发展的目标。因而，作为经济上具有“理性人”特征的地方政府，在意识到制度创新背后的收益后，势必会选择

16、通过制度创新的方式来改善当地营商环境，而各地方在制度创新上的竞争最终则演变为法治层面的竞争。其二，营商环境法治化是地方法治竞争的一种结果。“法治是最好的营商环境”这一经典论述深刻表明了法治对于营商环境的重要性。既有研究发现，“地区司法公正程度和产权保护水平对企业增长速度和全要素生产率具有显著影响，且产权保护具有基础性作用，而司法公正程度主要影响企业的融资能力。”在竞争动力学理论和超大型国家治理现代化现实需求的双重条件下，地方参与法治竞争是一种必然趋势，而法治竞争的重点又在于改善营商环境。因此营商环境的法治化是地方参与法治竞争的一种正面结果，即地方法治竞争推动了营商环境的法治化；与此同时，法治化也是地方改善营商环境的最佳路径选择。三、地方法治竞争推动营商环境法制化的实证“唯有健全的法律与运转良好的法院才可使产权得到保护、合同得到履行，进而确保投资者的投资信心，促成经济发展。”对地方政府而言，创造良好的市场监管环境、明晰产权、最小化争议解决成本等，