融合创新惠民善治——中国地籍调查这十年.docx

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1、非凡十年融合创新惠民善治一一中国地籍调查这十年2022-10-10 15:11发表于北京地籍，通常理解为记载土地归属等内容的簿册，是我国历代土 地管理的基础，也是各个朝代的立国之本。党的十八大以来，我国全 面实施不动产统一登记和自然资源统一确权登记制度，因此地籍由原 来狭义的土地的“户籍”，发展成为土地、海域以及房屋、林木等不 动产和自然资源的“户籍”，是记载不动产和自然资源的权属、坐落、 界址、面积、用途等状况的图簿册及数据。地籍调查是一项基础性工 作。它以“权属清楚、界址清晰、面积准确”为目标，通过权属调查 和地籍测绘，查清不动产和自然资源的权属、位置、界址、面积、用 途等权属状况以及自然

2、状况等，为确权登记和自然资源管理等领域提 供依据和支撑。十年来，地籍调查坚持兼收并蓄、守正创新的发展理念，始终 践行“以人民为中心”的思想，走过了一条“融合、创新、惠民、善 治”的发展历程，为支撑自然资源和不动产确权登记以及自然资源管 理等工作提供了重要的基础保障。融合分散登记时期各类不动产调查 技术，构建统一的不动产地籍调查技术体系。完善现代地籍管理制度。根据土地管理法、原物权法 和原土地登记办法的需要，2012年原国土资源部对原城镇地 籍调查规程(TD/T 1001-93)进行了修订，发布并实施了地籍调查规 程(TD/T 1001-2012),为现代城乡统一的地籍管理制度的建立和完 善提供

3、了技术标准层面的保障。构建地籍调查技术体系。在不动产统一登记制度建立初期，面 对地籍调查、房产测量、海籍调查等“各自为政”的状况，如何构建 统一的不动产地籍调查技术体系，切实支撑和保障不动产统一登记制 度实施，是摆在地籍工作者面前的难题之一。围绕土地、海域以及房 屋、林木等定着物这一 “皮”和“毛”的关系，坚持“继承、兼容、 统一”的原则，地籍管理部门创建了以宗地（宗海）为基础，融合房、 地、林、草、海等各类不动产的地籍调查技术体系。2015年3月,原国土资源部印发关于做好不动产权籍调查工 作的通知（国土资发（2015）41号，以下简称“41号文”），不动 产权籍调查技术方案（试行）作为附件一

4、并下发，明确提出“统一 基础、多规并行、规范调查、严格成果要求”等总体思路和基本原则， 为不动产地籍调查工作有序推进和不动产登记制度落地实施提供了 保障。与此同时，持续推进国家标准地籍调查规程研究制订工作， 通过重点攻关、试点示范和广泛征询意见，已形成报批稿。规范不动产单元编码规则。2019年3月，国家标准不动产 单元设定与代码编制规则（GB/T 373462019）发布并实施，以土 地（海域）为基础，结合房屋、林木等不动产现行的编码规则，科学、 合理、准确、统一划分和设定不动产单元，制定规范可行的不动产单 元编码规则，为建立权界清晰、运转高效、制度完善的不动产统一登 记制度奠定了重要基础。推

5、动建立健全地籍数据库。2021年新修订的土地管理法实施 条例明确规定，加强地籍管理，建立健全地籍数据库。地籍数据库 是以地籍调查和登记结果数据为对象，按照一定标准进行设计、组织, 并通过一定的规则实现集中统一存储并实时动态更新的数据库。与不 动产登记数据库相比，两者在数据范围、数据内容、服务对象、数据 更新方式和网络环境等方面均有所差异。截至目前，地籍数据库标准 已完成意见征询工作。开创自然资源地籍调查新领域，支撑“两统一”职责履行。党的十八届三中全会提出，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂 等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管 有效的自然资源资产产权制度。自然资源统

6、一确权登记是深化生态文 明制度改革、建设美丽中国、落实新发展理念的一项重要改革举措。 2019年7月，自然资源部等五部门联合印发的自然资源统一确权 登记暂行办法第21条规定：“自然资源首次登记程序为通告、权籍 调查、审核、公告、登簿因此，自然资源地籍调查是自然资源统 一确权登记的前提和基础。创建自然资源地籍调查技术体系。2020年2月，自然资源部研究编 制了自然资源地籍调查技术要求和自然资源登记单元代码编制 规则，作为自然资源确权登记操作指南（试行）的附件一并印发 实施。同时编制了自然资源地籍数据库建设、地籍调查成果汇交和数 据质检等相关技术规范，创建了自然资源地籍调查技术体系，为全国 开展自

7、然资源地籍调查工作提供了技术遵循。完成重点区域自然资源地籍调查和数据库建设。完成了三江源、祁连 山、武夷山、海南热带雨林、湖南南山、浙江钱江源、湖北神农架等 10个国家公园，长江、太湖、漳卫南运河、淮河干流中游和珠江流 域西江干流等大江大河，根河、大兴安岭等16个国家重点林区等重 点区域的自然资源地籍调查、权属核实、成果审核和数据库建设工作, 建立了内蒙古“一湖两海”（呼伦湖、乌梁素海、岱海）、新疆库木塔 格沙漠和西藏米堆冰川等自然资源权籍调查示范区，为自然资源部履 行“两统一”职责提供了重要支撑。建立健全地籍调查工作机制，坚持便民利企宗旨。党的十八大以来，地籍调查牢牢把握“以人民为中心”的宗

8、旨，全面 深化“放管服”改革和优化营商环境要求，在推进不动产登记制度建 立实施和提质增效方面发挥了重要作用。规范和优化创新并举。2017年8月，原国土资源部办公厅印发关 于规范不动产权籍调查有关工作的通知，明确要求贯彻“放管服” 改革要求，规范开展地籍调查，要优化流程创新方法，充分利用已有 调查成果，不得违规增加申请人负担，不得要求权利人缴纳测绘费、 配图费等额外费用，切实做到地籍调查规范有序、便民利民。推动建立“多测合一”成果共享互认机制。2021年11月，自然资源 部转发南宁市人民政府关于印发南宁市建设项目“多测合一”管理 暂行办法的通知，明确鼓励按照“同一标的物只测一次”的原则， 优化整

9、合测绘事项，后续阶段要充分利用前阶段形成的测绘成果。建 立“多测合一”成果共享互认机制，强化测绘技术标准统一。因地制宜开展农村不动产地籍调查。为贯彻落实党中央、国务院关于 加快农村土地确权登记的决策部署，自然资源部先后制定农村地籍 和房屋调查技术方案（试行）、农村不动产权籍调查工作指南、关 于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知和宅基 地和集体建设用地确权登记工作问答等文件，要求以满足农村不动 产确权登记需求为目标，因地制宜选择符合实际的地籍调查方法和技 术路径，实现农村不动产地籍调查全覆盖，实现“应登尽登”。稳妥推进林权地籍调查。面对林业发展改革需要，以及林权确权登记 历史遗留问

10、题，2020年6月，自然资源部办公厅等两部门联合印发 关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知等文件，对林权地籍调查工作提出了明确要求。强化成果应用，不断提升政府治理能力和水平。随着地籍调查工作机制不断创新和新技术的深入应用，各地取得了丰硕的地籍成果，并得到广泛应用。推动以地控税和以税节地。2015年7月，国家税务总局、原国土资 源部联合印发关于深化以地控税以税节地工作的通知，建立了部 门间信息共享机制，堵塞了税收管理漏洞，在实施信息管税、强化土 地税源管理、促进节约集约用地等方面取得了显著成效。深化实施“一码管地”，地籍调查成果共享应用。2020年5月，自然 资源部、国

11、家税务总局、中国银保监会联合印发的关于协同推进“互 联网+不动产登记”方便企业和群众办事的意见要求，不动产单元 代码要在建设用地规划许可证、土地有偿使用合同（划拨决定书）、 建设工程规划许可证、抵押合同、完税凭证、登记簿册证等材料中予 以记载，用不动产单元代码关联起不动产交易、税款征收、确权登记 等各项业务，实现“一码关联:自然资源部转发南宁市政府关于“多 测合一”文件，明确要求推动实施不动产单元设定与代码编制规则 国家标准，实现“一码管地”。不动产登记机构要加强对不动产测绘 成果的审核，落实“只测一次”，不得重复测绘，实现成果共享。针 对建设项目土地和规划管理全流程各阶段（包括用地预审与规划

12、选址、 用地审批、土地供应与用地规划许可、建设工程规划许可、工程施工 规划监督和竣工验收等）的地籍调查工作，以同一标的物只调查一次、 同一成果只提交一次、成果沿用共享为原则，积极研制编制建设项目 地籍调查技术要求，用不动产单元代码串联起土地（不动产）的“前 世今生:从而实现调查名目统一、地物标识统一、技术标准统一、 业务管理统一、数据库统一的“五统一”管理，将审核通过的不动产 测绘成果纳入地籍数据库，构建起源于地籍、归于地籍、规范统一、 互认共享的先进土地管理模式。例如，安徽省黄山市于2020年印发方案，规范开展工程建设项目各 阶段地籍调查，以不动产单元代码为“根”，既实现了各阶段调查作 业协

13、同衔接、地籍成果共享沿用，也实现了不动产登记信息跨系统、 跨部门共享服务。又如，江苏省宿迁市以“不动产单元代码+业务编 码，的管理体系，通过不动产单元代码将规划、审批、供地、建设、 登记等全流程业务作为唯一标识进行关联，实现土地“全生命周期” 管理。再如，江西省南昌市在不动产登记系统中增加了全覆盖宗地图 层，对不动产单元代码进行管理，确保代码不重不漏。持续为经济社会活动提供基础数据服务。地籍调查成果因其空间性、 法律性、精确性等独有特性，已成为自然资源和相关行业管理中不可 或缺的组成部分。如城镇村庄空间规划布局、人口普查、城市更新以 及税收、供电、供水、供气、公安、消防等，对政府治理能力和治理

14、 水平提升具有重要支撑作用。展望未来，地籍调查任重道远。地籍工作者将紧跟党中央改革步伐，坚持求真务实、开拓创新，持续推进构建更加先进高效的地籍调查技术体系和工作机制。一是将进一步加强相关标准体系建设，为地籍调查相关工作提供技术 依据。二是加快推进全覆盖地籍数据库建设，构建地籍“一张图”， 为“放管服”改革和优化营商环境提供支撑。三是加快建立依确权登 记和自然资源管理工作驱动的地籍数据更新机制,真正实现“源于地 籍，归于地籍”。四是推动完善地籍调查成果审核工作机制，为全面 提高地籍调查成果质量提供保障。五是推动建立以三维地籍为核心的 土地立体化管理模式，即建立三维地籍管理系统，将三维地籍管理理 念和技术方法纳入土地管理、开发建设和运营管理全过程。