2023年整理法律知识法二立法质量与质量立.docx

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1、立法质量与质量立法二二、关于立法权限和主体的立法健全的立法制度与好的立法质量比之立法原则，立法制度对立法质量的作用，更具实在性。比较健全的立法制度和比较好的立法质量，是一个相关问题的两个方面。在立法制度这一整体中，立法权限划分体制、立法主体设置体制和立法运作体制，是更基本的制度，它们的特点和完善的程度，对立法质量有直接影响。立法要有好的质量，需要有好的立法体制。在这种体制中，立法权限的划分，尤其是中央与地方，权力机关与政府，中央、地方、权力机关、政府各自内部的各层次之间的权限划分和立法范围的确定，应是合适、合理的;立法主体应是国家机构中具有实在职权的地位更高的机构，应是由高素质的立法者和立法工

2、作人员所组成;立法运作过程中的准备阶段，由法案到法的阶段，立法完善阶段等方面制度，应是完善的;立法与政党、与行政、与司法的关系，还有立法监督机制的设置和运作，应合乎法治、民主、科学原则。然而，迄今我们对中国国情中正负两方面的因素与立法体制的联系，并无说得过去的研究，立法体制建设多是从眼下的具体情势出发，未能自觉地经常地根据国情中具有内在规定性的要求从事立法体制建设的相关问题仍然存在。立法主体特别是立法机关在国家政权体系中的地位和作用，需要继续经历由法律上的既高又大向法律上和实践上都既高又大的方向转变。旨在增强立法者和立法工作人员素质的训练工作，应受重视并应列入立法建设的重要日程。各方面立法权限

3、划分和立法范围确定，应法定化、明确化、具体化。立法运作过程的各个阶段，立法体制中的各种重要关系，立法监督机制，都应朝现代化的方面发展。没有这样一系列的努力，不在这些方面采取积极有效措施，中国立法难能健康地高质量地发展。1鉴于立法运作、立法监督这类相关问题，在国外或是有甚多的立法规定因而需要有专文予以阐述，或是其合适的内容究竟可以在多大程度上为我们借鉴尚需进一步斟酌，这里主要就立法制度特别是立法体制中的立法权限和立法主体与立法质量的关联相关问题，作一阐释。（一）关于立法权限的立法规定立法体制的核心及其与立法质量的关联立法权限是立法制度特别是立法体制的核心。立法权限相关问题，主要是立法权的归属、立

4、法权的范围、立法权之间的关系、对立法权的监督和制约等方面的相关问题。立法权限的这些方面差不多都与立法质量有程度不等的关联。其中与立法质量关联更直接或更经常的，一是立法权限划分体制，一是立法提案权、拟定权和法案审议权归属体制。立法权限划分体制，主要是由中央与地方的立法权限划分体制和议会与政府、司法机关以及其他方面的立法权限划分体制所构成。立法权限划分体制与立法质量之间具有实在的关联性。集权过甚和分权过甚，与立法质量均为不利。集权过甚，容易甚至必然妨碍有效的立法监督;分权过甚，对法制统一、立法统一和法的体相关系统一，容易甚至必然带来弊病。而立法监督受损，统一性受损，不消说，会使立法质量蒙受负面影响

5、。立法权限划分体制的基本模式在中央与地方的立法权限划分体制方面，国外基本的模式有三种：中央集权模式;地方分权模式;中央与地方分权而以中央为主的模式。在这些模式或制度中，中央与地方分权而以中央为主的模式，对我们来说，借鉴的价值更大一些。在议会与政府、司法机关的立法权限划分体制方面，国外基本的模式主要有两种：以美国为典型的分权与制衡模式；以英国为典型的议会与内阁制模式;还有以瑞士为典型的议会与委员会制模式。这三种模式中各有某些因素，也是值得我们研究以至借鉴的，但要从国情出发。立法提案权、拟定权和法案审议权归属体制，在中国立法理论与实践中，至今不为人们重视。这是有失偏颇的。这方面的体制也事关重大，对

6、立法质量也有重要意义，因而需要多作一些研究。立法提案权立法提案权的归属应具有确定性，既是立法的法治原则所要求的，也是避免立法提案受到不必要的干扰，从而保障立法质量所必要的。各国差不多都在自己的宪法或宪法性法律中规定了立法提案权的归属。有的国家也在立法法之类的法律、法规中专门规定这方面的制度。前罗马尼亚立法相关技术总方式方法便设定了这方面的制度。这个制度可以肯定的因素主要在于它的相关系统性，它不仅规定了有权向立法机关（大国民议会）提出法案的主体有哪些，也规定了有权向政府（部长会议）提出法案的主体有哪些，还规定了有权向部长和中央国家管理机关其他领导人提出属于他们职权范围的法案的主体有哪些。其一，向

7、大国民议会提出立法案的权力属于8个方面：罗马尼亚共产党中央委员会；罗马尼亚社会主义共和国社会主义团结阵线全国委员会；国务委员会;罗马尼亚最高经济和社会发展委员会;部长会议;大国民议会常设委员会;大国民议会任何35名以上的议员的联名；法律所规定的其他机关。（第18条）其二，向部长会议提出规范性文件草案的提案的权力属于下列机关：各部和其他中央国家机关;县、布加勒斯特市人民会议和它们的执行委员会。（第22条）其三，有关属于部长和中央国家管理机关其他领导人职权范围的指示、命令和其他规范性文件草案的提案，由下列人员和机关提出：对其活动负责的集体领导机关的成员；其活动直接隶属中央机关领导的管理部门极其他组

8、织部门。（第23条）在当时罗马尼亚的这一制度里，共产党中央委员会不仅是立法提案权享有者，而且是众多提案者中的首要提案者，这就使执政党的权力与国家权力的界限消失了，这种制度在当代民主政治的主流倾向面前，显然是过于“有特色”了。后来罗共的失败，与实行此类制度以及实行其他方面的与当代民主相左的制度是相关的。但这一制度比较相关系统且集中地规定了一个国家各种立法提案权的归属，使各个相关主体可以依据同一个规范性法文件分别地、有秩序地行使自己的立法提案权，是可以借鉴的。法案拟定权法案拟定权与立法提案权是由同一主体行使还是分别由不同主体行使，在现今各国立法制度中，并未形成具有普遍适用的定式。多数国家对立法提案

9、权的归属显然更为重视，因为这项权力属于立法权力体系的组成部分，而对于拟定权的归属则往往不作确定。通常的情况是，享有立法提案权的议员,一般也享有相应的法案拟定权。享有法案提案权的政府部门，情况则颇为复杂。有权向议会提案的政府，所提法案可以是自己的工作机构或委员会拟定的，亦可是自己所属部门拟定而由自己认可的。有权自行制定法规、规章的政府或政府部门，提案和拟定两方面的职权，则多由同一主体行使。在这方面，前罗马尼亚立法相关技术总方式方法规定的制度有这样的特点：其一，明确列举了8个方面的主体是享有提案权的主体，但没有规定它们是否享有就这些提案行使拟定权。其二，规定有的主体可拟定法案，并有权将法案提交有关

10、主体，由后者再向有关主体正式提出法案，而这种提交并不是人们通常所说的提案。立法相关技术总方式方法第20条即规定：社会经济组织委员会可拟定有关组织和改进国家管理以及经济企业和社会文化机构的法律草案、法令草案和其他规范性文件草案，并将上述草案提交部长会议。其三，还规定有的主体可提出规范性文件建议案和拟定草案，并将它们提交给有立法提案权的主体。立法相关技术总方式方法第21条规定：群众性社会团体可提出提案和拟定规范性文件草案。按照行使立法提案权的程序，如果该团体是团结阵线的组成成员，可将建议和规范性文件草案提交共和国社会主义团结阵线：如果该团体的代表是政府成员，可将建议和规范性文件草案提交部长会议。”

11、法案审议权各国都有自己的法案审议权归属制度。一般说，向立法机关提出的法律案，其审议权多属于立法机关、立法机关的相关委员会或委员会的其他有关方面;向政府提出的法规案、规章案，其审议权则由政府的决策者或决策机构行使。这类制度固然有其合理之处，但往往也有局促之时，特别是审议专业性、行业性较强的法案，由这种制度下的决策机构或有关委员会进行，往往难能胜任。这就需要有补充性的法案审议权归属制度。前罗马尼亚立法相关技术总方式方法第19条规定的正是这样一种补充制度。该条规定：（1）对于国家经济和社会发展具有特别意义的法律草案，在提交大国民议会批准之前，先提交最高经济和社会发展委员会讨论。（2）属于人民会议事务

12、委员会活动领域的具有特别意义的法律草案和其他规范性文件草案，由向国务委员会或部长会议提出自己建议的机关审议讨论。（3）属于国家财政政策的规范性文件草案，由最高财政监督局受国务委员会的委托审议，并提出自己的结论性意见。（二）关于立法主体的立法规定立法主体的含义和地位立法主体，从广泛的意义上说，是各种立法活动参与者的总称。在当代，它主要包括：（1）议会；（2）行使立法权或参与立法的政府；（3）解释法律、创制判例法、监督议会立法和其他主体立法的司法机关；（4）对立法起实际作用或产生实质性影响的政党及其他社会团体；（5）作为主权享有者因而也享有立法权如复决权的整体意义上的人民或公民；（6）作为立法者的

13、个人。其中最主要的，是作为立法机关的议会。现代立法一般都在诸多主体的合力作用下运行，或是在一定主体的主持下和诸多主体的参与下运行。一切立法的基本相关问题和立法活动的基本侧面，都与立法主体相关，现代立法更如此。立法主体是立法权的载体，立法权的归属、范围和行使固然是立法的关键，但它们无一可离开一定主体而存在。立法主体是所有立法活动的运行者，立法活动过程的各主要阶段，各阶段的主要工作，都不能离开立法主体而存在，都有赖于主体来努力。立法主体是一切立法理论的实践者，是立法意识、意图和目的的实现者，是立法相关技术的采纳、运用和实行者，没有适当的立法主体，没有立法主体的适当努力，任何高明的立法理论、意识、意

14、图、目的和相关技术，都只好搁置一边。如果说立法权是立法之灵，立法主体便是这灵之所附实体;如果说立法理论、意识、意图和目的是立法之精神品格，立法主体便是这精神品格得以物化的物质力量;如果说立法相关技术是立法之巧慧，立法主体便是这巧慧转化为成果的工匠。立法主体的这种地位，决定了它与立法质量关系的密切程度。立法主体制度对立法有不菲的意义国外、境外都注意以立法的形式设定有关立法主体的制度。一方面规定立法机关的组织、选举、职权、活动程序的综合性法律尤其是议会的议事规则，进一步完善。另一方面对议会之外的立法主体，如政府、政府的有关机构和人员、司法机关、社会组织等，参与议会立法活动的有关事项，许多国家也以法

15、的形式作出规定;对这些立法主体自身的立法活动，如政府制定行政法规和根据授权进行立法的活动，不少国家也以法的形式予以规范。这两方面的制度，对保障立法质量有不菲的意义。代表资格与立法质量各国立法普遍存在的关于代表资格的限制，对立法质量的意义（包括对保障立法质量的价值），就是明显的。近代以来，作为主要立法机关的议会，通常由选举产生，即由享有选举权的公民，按法定程序选出某些公民组成。从法律上、形式上看，现代国家一般都讲究选举权的普遍性、平等性。但事实上许多国家的法律又对选举资格作诸多限制：一是财产限制。如法国选举法规定，只有交纳IOOO法朗的保证金才有资格充当候选人。二是居住期限的限制。如美国大多数州

16、规定，只有在本州居住半年或1年以上才有选举权。三是文化教育程度的限制。如葡萄牙规定，不识字的公民没有选举权。四是年龄限制。如意大利规定，只有满40岁的公民才可能当选议员。五是种族限制。如有的国家至今仍限制有关种族的选举权。此外，在有的国家，根据财产和文化程度等差别，规定有的公民只能投一票，有的公民可投两票甚至两票以上。这些限制固然有消极的意义，但其中也有有利于保证立法质量的意义。立法质量与立法者质量对上述限制性规定，迄今为止，在中国，人们一般仍然认为是有害的，认为它使选举权和被选举权的普遍性、平等性往往成为空话。实际上，对这些规定，我们需要重新认识。议员或人民代表，没有资格限制是不行的。对议员或人民代表的资格作出立法限制，不仅是无可厚非的，而且是必要的。不是什么人都可胜任议员或人民代表的工作，议员或人民代表的职责以及其他种种因素，决定了需要有资格限制。应当看到，相关问题的关键不在于要不要有限制，而在于有什么样的限制。我们的任务应是坚持必要的限制，否定不必要的限制J（如有些国家的性别限