村镇银行法律制度存在的问题.docx

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1、村镇银行法律制度存在的问题关于村镇银行发展状况最新的通报中国银保监会农村银行部关于新型农村金融机构2018年经营与风险情况的通报（以下简称通报）于2019年2月18日发布，通报中显示，2018年末，全国共组建村镇银行1621家，比年初增加20家，同比下降75.6%,其中开业1616家，筹建5家，全国村镇银行资产总额15068.9亿元，负债总额13295.3,各项存款余额11804.3亿元，比年初增加828.3亿，各项贷款9391.9亿元，比年初增长13.4机通报指出村镇银行在支农支小领域发挥着重要作用，支农支小贷款“小、散”趋势明显，全国村镇银行和小微企业贷款合计占比91.2%,户均贷款余额3

2、4.2万元，单户500万元以下贷款占比83.5%,单户100万元以下贷款占比41.3%o同时通报中也指出村镇银行当前发展中存在信用风险水平持续处于高位资产质量恶化、部分机构偏离支农支小定位（农户贷款和小微企业贷款占比低于70%）.垒大户大额贷款集中度较高、案件风险事件频发内部管理问题较为突出、主发起行履职不到位等问题、信用风险、声誉风险、操作风险、市场风险已成为村镇银行目前发展的最大掣肘。村镇银行作为新兴事物，存在很多问题，以下从村镇银行监管方面、村镇银行公司治理方面、村镇银行运营方面等三个方面对存在的问题进行剖析。第一节村镇银行监管法律法规缺乏系统性一、村镇银行立法现状2017年党的十九大报

3、告提出实施乡村振兴战略。2018年2月国务院公布了中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见，再一次将农村金融服务供给与需求摆在重要位置，进一步强调普惠金融重点要放在乡村，农村金融要回归本源。2006年12月银监会下发关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见，明确在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北六省市率先开展村镇银行试点，经国务院同意，银监会又将试点省份扩大到全部31个省市自治区。2007年，银监会发布了村镇银行管理暂行规定、村镇银行组建审批工作指引、关于加强村镇银行监管的意见，为村镇银行发起设立和经营管理提供制度保证。2007年3月，全国第一家村镇银

4、行四川仪陇惠民村镇银行成立。2008年农业银行率先在湖北和内蒙古发起设立了两家村镇银行，开启了大型商业银行发起设立村镇银行的先河，2009年银监会出台小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定，允许符合条件的小额贷款公司转为村镇银行，新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排，描绘村镇银行未来发展蓝图。在进行三年试点后，2010年4月，银监会下发了关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知，2010年5月，国务院发布关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见，鼓励民间资本参与设立村镇银行，各类金融机构积极参与发起设立村镇银行，村镇银行进入了发展的快车道。2011年7月，银监会出台中国银监会关于

5、调整村镇银行组建核准有关事项的通知，进一步提高村镇银行组建发展质量，2012年银监会相继出台关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见关于银行业金融机构发起设立村镇银行有关事项的通知，对村镇银行准入工作进行更明确的规定。2014年银监会出台关于进一步促进村镇银行健康发展的指导意见，2015年银监会颁布中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法，对村镇银行准入工作作出更为细致、更具操作性的指导，2017年，银监会出台村镇银行监管指引并废止村镇银行管理暂行规定，为村镇银行监管发展提供更明确的法律依据，2018年银监会关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知，是村镇银行培

6、育方式的重大变革。这些规范性文件的出台，在村镇银行十多年的发展中起到保障村镇银行稳定发展“定盘星”的作用。截至2018年末，全国共有村镇银行1616家，较2017年末新增54家，占银行业金融机构35.22乐资产规模破百亿，有294家银行机构作为主发起人。其中，中行、建行等五大国有商业银行共发起村镇银行139家，浦发、民生银行等6家股份制银行共发起设立村镇银行70家，已覆盖了全国31个省份的1247个县（市、旗），其中65%都在中西部地区。十多年来，村镇银行从无到有、从小到达，为所在县域的农民、农业和农村经济及小微企业发展服务提供资金支持，在一定程度上解决我国农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、

7、金融供给不足、竞争不充分的问题用实际行动推动普惠金融发展。二、村镇银行监管现状村镇银行监管尺度较难统一。第一，村镇银行设立的准入门槛较低，尤其是在注册资本方面其要求明显低于其他商业银行，在中国银保监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法中规定“注册资本为实缴资本，在县（区）域设立的，最低限额为300万元人民币；在乡（镇）设立的，最低限额为100万元人民币”，“农村商业银行注册资本最低限额为5000万元人民币”，中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法中规定“中资商业银行法人机构注册资本最低限额为10亿元人民币，城市商业银行法人机构注册资本最低限额为1亿元人民币”，可以看到村镇银行的资本规模

8、和一般商业银行之间存在较大的差距，同时村镇银行个体间差距较大，在2018年“全国百强村镇银行”中，注册资本从几百万到几个亿不等,如南阳村镇银行股份有限公司注册资本5亿，中牟郑银村镇银行股份有限公司注册资本为5.61亿，而诸如夏县河东村镇银行有限责任公司注册资本为3000万，实证分析的W村镇银行股份有限公司注册资本为6000万。村镇银行资产规模大小相差加大，经营管理模式受其各自的主发起行影响，带着“主发起行”浓厚的色彩。第二，经过十余年的发展，村镇银行发展存在两级分化的趋势，一些公司治理健全、立足县域服务农村的村镇银行发展稳健，经营状态良好，处于蒸蒸日上的发展阶段，但也存在一些村镇银行因存在公司

9、治理混乱、垒大户、借冒名贷款较多、绕道做同业业务、非标业务等问题，案件迭发，成为高风险机构。以上种种原因使监管部门难以执行统一的监管尺度，在一定程度上增加了村镇银行监管难度。县级监管有效性不足。原银监会的派出机构有省（直辖市）监管局、地市监管分局、县级监管办事处，县银监办承担着村镇银行的属地监管工作，但目前存在诸多制约县级金融办金融监管的因素，第一，人手不足，银监办普遍仅有3-4个人构成，不仅要完成辖内机构的日常监管，而且要被抽调人员开展集中现场检查，平时还要花费很多精力参加县委、县政府的各项会议与检查，日常处于捉襟见肘的状态。第二，银监办作为分局的派出机构，承担着村镇银行的日常监管，但是村镇

10、银行的市场准入，股东变更、监管评级、新设网点、章程变更、高管人员审核等关系到村镇银行“命脉”的等行政许可事项及现场检查立项等权利均集中在分局，县监管办只有初审权、调查建议权，没有审批权和决定权，很多事项都需要上报分局决定，一方面会影响到县监管办权威性，另一方面影响属地监管的有效性。第三，监管手段较落后，跟不上银行机构发展的脚步，非现场监管的主要内容就是审核银行机构报表、资料，进行的监管都是事后监管、被动监管，承担“消防员”的角色，且金融创新层出不穷，监管的内容还是以主要监管指标和财务指标为内容，和十年前的监管内容没有很大的区分与进展。第四，在县域监管存在监管体制不顺，多头监管、职能不清，县级形

11、成以人民银行、银监办、地方政府金融办“三管齐下”的监管体系，既存在监管职能交叉、对部分项目重复检查的问题，又存在“三不管”、监管真空的问题，且三个监管单位之间合作协调较少，没有形成监管合力，还会因为监管权的问题产生不少的矛盾，浪费了监管资源。三、村镇银行监管法律存在问题监管法律位阶较低，稳定性较差。村镇银行的监管法规随着村镇银行的发展而不断完善，自2006年银监会下发第一份针对村镇银行的监管文件开始，到2018年，累计下发16份针对村镇银行发展的规范性文件，对村镇银行的规范发展起到非常重要的作用，2017年银监会下发村镇银行监管指引，并废止了村镇银行管理暂行规定，村镇银行监管指引成为村镇银行监

12、管的指南，但其位阶仍为规范性文件，现行的村镇银行的监管法律多是银监会、省银监局颁布的规范性文件，法律位阶较低，在短期内可以起到有效的应急监管的功能，具有一定的灵活性，但从监管法制化的角度，法律位阶较低，不利于法律的稳定性，不利于监管权威性的树立。2017年11月银监会下发村镇银行监管指引其中第十九条规定“村镇银行原则上参与发起设立村镇银行的股东，应承诺自村镇银行成立之日起3年内不转让所持村镇银行股权”，2018年1月银监会下发商业银行股权管理暂行办法（第1号令）其中第十七条规定“商业银行主要股东自取得股权之日起五年内不得转让所持有的股权”，对于股东股权转让限制两个监管法规出现不一致，不论是在法

13、律位阶上还是在颁布时间顺序上，商业银行股权管理暂行办法对股东转股的限制作为村镇银行股东转股的时间限制。村镇银行监管法律缺失。第一，前文已述，村镇银行的监管主要依靠村镇银行监管指引和其他村镇银行的规范性文件，各省银监局根据本地情况因地制宜出台相应规范性管理文件，但是除了位阶低的问题外，村镇银行很多方面的监管规定仍是空白，如在股东股权管理、股东关联交易等方面，仍是参考商业银行法公司法等内容，与村镇银行的自身情况不相适应，因为不论在注册资本、经营原则、设立目的上，村镇银行与一般商业银行有较大区别，故在参考商业银行法的基础上设立的村镇银行，很容易走向成为主发起行的分支机构的道路。第二，村镇银行外部环境

14、的特殊性。村镇银行发起的初衷就在于“立足县域、立足支农支小、立足金融服务、立足普惠金融”，坚持服务“三农”、小微企业和社区的市场定位，它除了要承担一般金融机构所共同面对的风险和自身运营中存在的问题外，还要面对农村市场的特殊性，如农村地区贷款担保方式缺乏信用风险较突出，农业经营风险大农民抗风险能力较弱，实际上村镇银行多数客户都是大型银行、股份制银行甚至是农合机构不要的。第二节村镇银行治理结构存在不足一、主发起行履职不到位主发起行不同程度地存在履职思路不清、不会履职、不愿履职、不能履职等问题，存在“该管的不管，不该管的管了”问题。主发起行履职主体不到位存在两个表现：一个表现是主发起行管的过多、干预

15、过多、行政干预性过强，主发起行参与村镇银行信贷审批、人员管理、制定财务指标等核心工作，使得村镇银行缺乏独立权，与独立法人机构的设置不相一致。第一，村镇银行的人事管理，主发起行凭借其发起人大股东的位置，直接决定委派村镇银行高管层的设置，委派董事长、行长或是监事长，在普通人员的招聘管理上，主发起行也大包大揽，插手村镇银行人事工作安排。第二，村镇银行的业务经营中，主发起行也常常进行过度干预，对于业务管理、财务管理都有规定和限制，将村镇银行等同于其分支机构进行管理，严重限制村镇银行的自主权，影响村镇银行持续健康发展。另一个表现是主发起行履职意识淡薄。尤其是外省的主发起行，主发起行履职中跨条线、跨地域监

16、管机制不畅，无论从空间的距离和管理的成本都较大，主动管理意愿不足，本省主发起行对村镇银行的重视程度不够，因其规模小而不重视，主发起行的选派董事长或是是兼职履职，身兼数家，履职时间较短，或是从主发起行网点选取支行网点负责人进行任命，或是选派年龄偏大的高管人员，进取心不足，主发起行派出的高管没有发挥应有的效果，同时主发起行对村镇银行的审计流于形式，未能及时发现借名贷款问题和合规操作漏洞，对审计发现的问题和内部违规行为问责力度弱，睁一只闭一只眼，导致风险隐患逐步累积。二、公司治理有待完善内控体系体系不完善，在制度制定和制度执行层面均存在短板。第一，制度制定方面，内控体系建设照搬发起行制度，未发挥机构履职主体责任，与村镇银行经营管理不适应，与实际操作未能有效衔接，导致出现制度规定“说起来重要做起来次要忙起来不要”成为“挂在墙上的风景”。第二，制度执行方面，贷款“三查”制度、操作风险防控