美国促进先进制造技术创新的政策脉络与启示.docx

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1、美国促进先进制造技术创新的政策脉络与启示最近十几年，美国联邦政府密集制定和发布多项计划、战略，试图通过支持技术创新提升国内先进制造能力。美国促进先进制造业技术创新的政策覆盖联邦和州层面的多种措施，联邦层面主要有设立牵头组织机构、加强公共采购技术要求、建立外国投资审查制度、开展公私合作等。中国社会科学院工业经济研究所研究员刘戒骄在国家治理撰文指出：美国促进先进制造业技术创新的做法说明，解决技术创新的市场失灵、系统失灵和方向失灵，是政府技术创新政策的着力点。中国应该顺应科技创新的规律和趋势，进一步改善要素供给条件和市场需求环境，在更深度融入国际分工体系、加快技术创新牵头机构建设和发挥政府采购促进作

2、用等方面形成协同一致的合力。传统制造基于专用工厂和生产线，通过机械化和手工制造技术将原材料制成产品。先进制造则是指深入吸纳工业互联网、人工智能、机器学习、自动化和机器视觉等高新技术,制造过程产量、质量、能源、成本、信息、市场响应能力和灵活性等控制能力达到较高水平的制造业。在先进制造领域，科技创新贯穿开发、生产、交付产品和服务的价值创造活动，涵盖将生产要素和技术转化为产品的整个制造过程，决定产品设计、材料筛选、工艺设计、分工协作、生产过程管理、质量检验与控制等一系列活动的效果。美国将制造业视为经济增长和创新的重要引擎，维护国家安全和经济竞争力的关键。最近十几年，美国联邦政府密集制定和发布多项计划

3、、战略，试图通过支持技术创新提升先进制造业发展能力和市场竞争力，保持和加强在先进制造领域的全球领导地位。美国制造业产出和投资均位居世界前列，先进制造技术创新十分活跃。尽管制造业增加值被中国超越，但美国制造业增加值率仍然比中国高出的，制造业规模稳居世界第二，制成品出口额和人均制造业增加值分别位居世界第三、第一，在航空航天、电子信息和生物医药等制造业尖端行业具有很强的国际竞争力。根据美国经济分析局(BEA)和经济合作与发展组织(OECD)的统计，美国制造业外国直接投资(FD1)位居OECD各成员之首。2023年美国制造业增加值为22692亿美元，占GDP的10.8%、全球制造业增加值的16.6%o

4、一、美国促进先进制造业技术创新的政策脉络美国早就明确，科学技术决定制造业生产率和竞争力。美国第一任财政部长亚历山大汉密尔顿在1791年的关于制造业报告中敦促国会基于经济和军事原因，支持标准化可互换部件技术，建立以规模化生产为标志的美国制造体系。20世纪30年代，罗斯福新政将工业复兴作为重要内容,大力建设公共交通、电信基础设施，促进制造业技术创新。20世纪70-80年代，日本制造业技术和竞争力快速提升，美国基于维护国内制造业特别是半导体技术领先地位的需要，采取多种措施如惩罚性关税、汇率、进口限制等，保护国内制造业免受日本商品竞争。进入21世纪特别是2008年国际金融危机以来，尽管美国制造业占比和

5、生产率在全球仍处于高水平，但2010年以来持续降低，结束了长达数十年的增长趋势。这种态势引发了朝野各方面对美国制造业实力的担忧，很多人认为离岸外包致使美国企业和消费者变得容易受到供应链中断和不稳定的冲击，进而对美国制造业竞争力和国家安全产生不利影响。这促使联邦政府接连发布多项计划、战略，制定一系列政策，支持应用先进技术在国内发展先进制造业，强化国内制造能力。根据2010年美国创造机会以有意义地促进卓越的技术、教育和科学法(AmericaCreatingOpportunitiestoMeaningfu11yPromoteExce11enceinTechno1ogy,Education,andSc

6、ienceAct,简称CoMPETES法)第102条，美国国家科学和技术委员会(NSTC)负责制定先进制造业国家战略计划(TheNationa1StrategicP1an),并每四年更新一次。该计划明确提出，提升美国先进制造业在整个工业部门的领导地位，确保国家安全和经济繁荣。该委员会于2018年10月更新了2012年2月的计划，这次更新后的计划有三个目标：开发和过渡新的制造技术；教育、培训和联系制造业劳动力;提高国内制造供应链的能力。这三个目标细分为13个战略指标以及35个技术和计划优先事项。2011年6月，总统科学技术顾问委员会(PCAST)发布了报告，建议采取措施提高美国在先进制造业的竞争

7、力。PCAST建议联邦政府建立一个全国性的制造创新机构网络，以创建制造研究基础设施。根据PCAST的说法，这样的网络可以通过弥合早期研发阶段和后期商业化阶段之间的死亡之谷来帮助提高美国经济竞争力。为响应这一建议并应总统的要求，美国国防部(DOD)于2012年成立一个重点聚焦增材制造技术的制造创新研究所。2013年1月，NSTC提出国家制造业创新网络的初步设计。2014年12月美国国会通过的振兴美国制造业和创新法(Revita1izeAmericanManufacturingandInnovationActof2014,简称RAMI法)，要求在商务部国家标准与技术研究所(N1ST)建立制造创新计

8、划。该计划旨在激发先进制造研究，稳固创新和技术方面的领导地位，加快培育先进制造业劳动力，创造和保留就业机会。2019年12月国会对RAMI法进行了重新授权和修订。每个美国制造研究所都要根据提供资助的联邦机构和负责该研究所运营的非联邦实体之间的合作协议或技术投资协议建立和管理。协议规定每个研究所的技术重点领域和相关目标，机构会员资格向所有对推进相关领域技术和教育感兴趣的美国工业组织、学术机构、非营利组织和政府机构开放。NSTC设想每个研究所在其成立后的7年内，通过会员费、知识产权许可、合同研究和按服务收费等创收活动实现经费自主。另外，协议规定了联邦财政援助的数量基准和各研究所需要筹集配套资助的最

9、低数额。联邦机构为研究所提供的财政援助，研究所可以用来资助项目和一般运营。根据有关协议和文件，在协议执行期间每个研究所联邦基线投资计划额度从大约5500万美元到3亿美元不等。在同一时期，这些研究所计划的共同投资范围从每个研究所大约4000万美元到大约5亿美元不等。共同投资包括，研究所成员的会费、州支持以及不属于联邦基线投资的任何其他联邦支持，例如项目资金。2014年设立制造美国(ManUfaCtUringUSA)的目的，是将工业界、学术界和联邦合作伙伴汇聚在一个先进制造机构网络中，通过商务部、国防部和能源部等联邦机构资助一批制造业创新研究所，让每个研究所专注于特定的先进制造技术开发，并组织私营

10、部门公司、学术机构和其他利益相关者合作研发、测试应用、培训工人，协力降低与部署新技术相关的风险，从而强化联邦政府对创新开始至商业化前这一阶段的研发支持，促进先进制造业科技创新，提高美国制造业竞争力，推动完善国家制造业研发(R&D)基础设施。2016年2月发布的制造美国战略计划(ManUfaCtUringUSAStrategicP1an)规定了一系列支持制造业创新的计划目标，其中包括基于RAMI法的4个目标10个相关指标。2023年1月，美国先进制造办公室(AMNPO)发布了更新的计划，保留了相同的计划目标：提高美国制造业的竞争力；促进创新技术转化为可扩展、具有成本效益和高性能的国内制造能力；加

11、快先进制造业劳动力队伍建设；支持有助于研究所稳定和可持续发展的商业模式。拜登政府将促进先进制造业发展作为政策重点，大幅扩展上述计划和战略，加大对先进制造业的支持力度。2023年2月24日，拜登总统发布题为美国的供应链的第14017号行政命令，指示商务部、能源部、国防部以及卫生与公共服务部识别半导体制造和封装、大容量电池、关键和战略性矿产、药品和活性药物成分等关键技术供应链的风险，要求各部部长提出增强供应链弹性、减少对外国竞争对手依赖的政策措施。具体地，商务部负责半导体制造供应链评估，能源部负责大容量电池供应链评估，国防部负责稀土元素供应链评估，卫生与公共服务部负责药品供应链评估。为支持美国在清

12、洁制造方面的领导地位，2023年2月15日拜登政府公布了包括能源、政府采购、国际贸易、环境和产业政策在内的广泛计划。该计划将气候作为国家安全的核心要素，通过支持制造商使用清洁能源、效率升级和技术创新来减少排放。国会还正在讨论如何利用现有或拟议中的立法，例如国防生产法(DPATitIeIII)两党基础设施法(BipartisanInfrastructure1aw)和为美国生产半导体创造有益激励措施法(CreatingHe1pfu1IncentivesfortheProductionofSemiconductorsforAmericaAct,简称CHIPS法）为先进制造业增加财政支持。二、美国促进

13、先进制造业技术创新的主要措施为巩固美国先进制造业的技术领先地位，使制造业国际分工和竞争格局向有利于自己的方向发展，特朗普政府和拜登政府采取了一系列政策措施。总的来说，美国促进先进制造业技术创新的政策覆盖联邦和州层面的多种措施，联邦层面主要有设立联邦机构、加强公共采购技术要求、建立外国投资审查制度、开展公私合作等。O1设立牵头组织机构分配资源并组织实施相关计划、战略美国促进先进制造业科技创新的计划和战略一般由专门的联邦机构牵头组织实施。相关联邦机构不仅在财政资金分配方面有相当的话语权，而且肩负着组织带动公司、科学家、工程师、风险投资家、大学实施计划的重任。最典型的例子是，为应对苏联发射第一颗人造

14、卫星的挑战，美国国防部创设了国防高级研究计划局（DARPA）。作为创新的早期投资者和促进者，DARPA凭借高效的组织架构、灵活的研究团队和高度自主的授权机制，为精密武器、隐形飞机等军用高新技术的研发和硅谷的形成做出了贡献，并促成了互联网、自动语音识别、语言翻译和全球定位系统接收器等民用技术创新。很多学者认为，高度自治、任务驱动的项目，只有少数经理监督，不回避高风险项目并容忍失败，是DARPA成功的关键。美国商务部1988年创建高级技术计划（ATP）,作为DARPA的民用对应部门，其目标是资助在私营市场吸引短期资金较为困难的公司，为其与学术界和工业界建立联系搭建桥梁。ATP资助开发的小型磁盘驱动

15、器，广泛用于iPod、平板显示器和可生物降解塑料等消费电子产品。但是，该计划受到公众质疑，被视为扭曲市场，2007年布什政府将其关闭。以DARPA为蓝本，美国能源部2007年成立了高级研究计划署（ARPA-E）,以满足对清洁和负担得起的能源解决方案的需求。ARPA-E主要资助高潜力、高影响力的能源技术，这些技术对于私营部门投资来说风险过高、为时过早。采用类似的方法，2006年美国卫生与公共服务部设立生物医学高级研究与发展局（BARDA）,资助针对生物恐怖主义和新出现疾病的抗病毒药物和医学对策研究。自新冠疫情大流行大暴发以来，该机构受到了特别关注，被视为有针对性创新的一个例证。02以公共采购促进

16、技术创新自1933年购买美国商品法颁布以来，美国联邦政府多次制定类似法律，要求联邦机构和州政府优先购买美国国内生产的产品和服务。特别是当采购超过特定阈值时，购买国产产品和服务是联邦机构的法律要求。联邦采购不仅为美国制造的产品创造了有保证的需求，而且将公共采购作为促进企业研发的手段，对高风险技术研发及转化应用进行大量投资，降低了企业开发研究和商业化应用的不确定性，激发了企业从事研发和在国内生产关键产品的积极性。与此同时，联邦机构如国防部和国家航空航天局，通过竞争性研发拨款和合同资助有风险的研发以及非竞争性采购合同等方式，激励研发竞赛的获胜者，获得了大量在此过程中转化生产的技术和产品。美国联邦政府以公共采购促进技术创新的近期做法是，拜登政府根据购买美国货法和联邦采购条例的规定,建立了一份指定关键产品清单，确保联邦政府采购美国制造的关键产品。根据两党基础设施法资助项目中的购买美国货条款，联邦采购监管委员会与管理和预算办公室协商，制定