用法治思维和方式提升环保履职水平.docx

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1、用法治思维和方式提升环保履职水平在当前全面推进依法治国背景下，环保部门运用法治 思维和方式，积极创新体制机制，全面提升环保参与决策、 强化环境执法监管、促进公众参与等主要职能，积极破解执 法过松过软违法量大面广的困局、理顺体制机制形成守法常 态的难点，用好用足法律赋予的权力，用依法行政、严格执 法实现公平正义，树立“干在实处、走在前列”的良好形 象，是近期环保部门急需解决的重要课题。在目标导向上， 立足环境保护，着力完善依法参与决策机制，突出源头管控、 生态红线约束、绿色引领和环境倒逼；在监督保障上，着力 完善环境监管执法机制、规范程序和权责运行体系，提高综 合监督、治理效能；在方法途径上，着

2、力完善公众参与机制， 坚持政府主导和调动全社会力量参与相结合，夯实环保社会 基础。一、依法参与决策，强化源头管控。决策是行政行为的起点，直接体现环保部门依法行政水 平的高低，决定着行政职能能否全面正确履行。从健全依法决策机制层面而言，环保部门要着力强化两 点：一是完善环境与发展综合决策机制。依法参与政府综合 决策，把总量控制要求、环境质量、环境功能区划、环境影 响评价、环境风险评估结果作为政府组织制定经济、技术政 策的依据，有效发挥环保参与综合决策、宏观调控的积极作 用。二是规范环境行政决策程序。把公众参与、专家论证、 风险评估、合法性审查、集体讨论作为重大决策的必经程序, 进一步健全决策机制

3、，完善专家评估、公众评价“两评”结合 的决策咨询体系，实施重大决策专家咨询论证规定，规范重 大决策听证制度，建立重大决策风险评估工作机制，履行重 大决策和规范性文件合法性审查制度，坚持重大决策领导班 子集体讨论决定，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、 责任明确。从具体操作层面而言，重点发挥相关制度对各类开发行 为的约束作用，从源头上预防控制环境污染和生态破坏，保 障经济社会发展与资源环境承载相协调，解决好环境问题的 “总开关”，用法治思维和方式正确处理经济发展与环境保 护的关系。以舟山为例，重点是围绕“一中心四基地一城” 建设，进一步落实优化空间、产业布局和重要海岛开发保护 的相关制度，坚

4、持“四限”促转型。一是空间限域。巩固 生态红线在经济社会发展中的战略性、基础性、约束性地位, 完善落实环境空间管制制度，规范空间开发活动。突出用好 新区环境功能区划、新区规划环评、浙江舟山群岛新区生 态文明示范建设规划等，强化空间区划的基础性、约束性、 先导性作用，将实施环境功能区划作为政府履行环境保护法 定职责的重要手段、决策区域开发建设活动的重要依据和开 展分区差别化管理的基础平台，提升环境空间管制效力。切 实加强对禁止开发区、限制开发区的生态保护，严格执行项 目环保评估一票否决制。同时在深化环保审批备案制、预审 制、豁免制制度改革的同时，完善环评备案监督制、环评承 诺与责任追究制、环评中

5、介机构信用评价制等事中事后监管 制度，确保环评审批放得下、接得住、管得好。二是产业限 类。严格“三位一体、两评结合”的环境准入制度，从源头 上预防布局性、结构性风险。对一些高耗能、重污染行业， 只有依法依规切断退路，才能找到创新升级的出路，只有伤 筋动骨，才能脱胎换骨。对重污染企业相对较少的舟山而言, 重点是巩固深化电镀、印染、造纸等行业淘汰治理成果，提 升船舶、水产、鱼粉等特色行业环境整治，以严格的环保标 准，倒逼企业转型升级。三是排放限额。深化排污许可制度 改革，强化排污总量限额管理，持续削减主要污染物排放总 量。四是质量限值。逐步推进以改善环境质量为核心的环境 管理转型，明确质量限值，规

6、定达标期限，设置考核目标、 调整减排策略、下移监管重心。二、依法全面履行环保监管职责。作为政府专司环境管理的职能部门，执法监管是环保部 门的基本职责。如何落实新环保法及配套执法规范，落 实国务院办公厅、省政府办公厅关于加强环境监管执法的 通知要求，落实严管重罚、铁规铁腕治污的制度措施。用 法治思维和方式促进环境执法监管制度完善落实是关键。（一）完善环境监管执法机制。加强环境行政执法与刑 事司法监督、舆论监督、公众监督相结合，切实解决公众强 烈反映的环境保护行政执法领域打击不力、违法轻罚、以罚 代刑、有罪难究等问题。建立健全环保行政执法与刑事司法 的衔接机制，完善案件移送、会商督办、联合调查、信

7、息共 享等制度，建立环保非诉案件强制执行、环境公益诉讼相关 程序、规程，实现行政和刑事处罚无缝对接。推进建立环境 舆情监控、调处和回应制度，加强与媒体互动；把信访投诉 作为发现和查处环境违法行为的重要渠道，完善公众信访和 依法监管有效结合的制度。（二）严格落实新环保法配套的执法规范。高效查 处、实时曝光涉及按日计罚、查封扣押、限产停产、行政拘 留等典型案件；对非法排放有毒有害污染物、非法处置危险 废物等涉嫌犯罪的违法行为，一律迅速移送司法机关；适时 建立环境信用评价制度，将环境违法企业列入“黑名单”并 向社会公开，将其环境违法行为纳入社会信用体系。（三）规范执法程序。规范执法程序，既是公正执法

8、的 保障，也是阳光执法、防止执法腐败的保障，关乎整个部门 的形象。一要强化程序意识。环保部门行政执法过程中，不 仅要遵守环境保护的实体法规定，还要严格遵守程序法规 定，切实扭转重实体、轻程序的现象。二要细化执法流程。 在现有行政执法制度的基础上，结合新环保法的贯彻实施， 建立完善环保与公安、检察、审判机关案件移送标准和程序, 完善行政处罚裁量权基准制度，科学合理细化、量化处罚裁 量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使。三要优化运行 机制。建立执法全过程纪录制度，推行执法痕迹化管理。健 全行政执法调查规则，制定统一的执法文书，构建严格公正、 公开透明的执法平台。（四）系统改革机制，“七创”破难题

9、。跳出环保看环 保，以法治思维和改革精神，提高法律、行政、经济、科技 和社会手段的综合运用水平是提升环保履职的重要基础。一 是用好法律手段，落实新环保法，严厉而精准地打击环 境违法行为。同时创新完善法院、检察院、公安等环保行政 执法检查监督工作协作机制，积极破解环保执法威慑力不够 的难题。二是用好行政手段，建立经济社会发展绿色考评体 系，制订生态环境损害责任追究办法，努力破解唯GDP马首 是瞻的趋向。三爱是用好经济手段，深化推进排污权有偿使 用和交易、污染第三方治理等，逐步破解资源优化配置难题。 四是用好科技手段，加强水产除磷、大气污染因子解释等上 下关注的环保关键技术创新攻关，努力破解水产行

10、业除磷成 本高，大气污染因子解释不精准、针对性措施导向不明的难 题。五是用好社会手段，创新企业信息公开平台等，完善环 保公众参与办法，规范和扩大环境信息公开，破解公众和社 会团体如何有序参与环境公众事务管理的难题。同时，进一 步创新完善环保审批制度，破解既严格把关又推进项目监管 服务提速增效的难题；创新排污许可证“一证式”管理，根 据行业、企业污染物排放强度分类设施排污许可证；把废水、 废气、固废、噪声等污染因子和排污单位建设期、运营期及 停产关闭等全过程的要求均纳入排污许可证管理，实现管理 内容全覆盖；尝试再造管理流程。前移排污许可证核发环节, 首次核发许可证与其建设项目环评审批同步办理；取

11、消试点 排污单位的建设项目环保竣工验收环节，将建设项目“三同 时”要求纳入排污许可证监管范围；将区域总量通过排污许 可证落实到具体排污单位，作为排污单位有偿取得排污权的 确权形式；将排污申报和收费制度纳入排污许可证管理。探 索破解企业环境监管环节众多、缺乏总抓手的难题。创新完 善本岛环境执法监管一体化，推进网格化管理、环境协管员、 监督员等制度建设，逐步破解拓宽执法覆盖面和基层监管力 量薄弱的难题。（五）系统落实责任，规范权责运行体系。环境保护是 一个庞大而复杂的系统工程，必须厘清五个方面的责任，使 其各归其位、各司其职、各负其责，形成强大合力。一是企 业直接责任。按照“谁污染、谁治理、谁付费

12、”的原则，强 化生产者的环境保护责任。二是党委政府主体责任。实行环 境保护党政同责，对本行政区域的大气、水、土壤等环境质 量负总责。三是部门管理责任。工业、农业、交通、城乡建 设、海洋渔业等各领域的污染防治和环境管理责任，必须一 一细化落实到相关行政主管部门，真正形成责任清晰、分工 明确、便于操作、齐抓共管的良好局面。四是环保监督责任。 依法强化环保部门的统一监管责任，把更多的精力用在抓监 督上。五是司法制裁责任。公、检、法等司法机关应依法制 裁环境犯罪分子，落实刑事追究的司法责任，维护法律尊严。系统落实责任的关键是规范权责运行体系。重点是深 化权力清单和责任清单制度，推进部门权力和责任配置的

13、科 学化，以及履职方式和程序的规范化，实现“法无授权不可 为”和“法定职责必须为。一是建立动态调整机制。落实 权力清单和责任清单在省政务服务网上向社会公布，编制 市、县“两张清单”，搭建部门职责体系架构，并根据法律 法规和相关规定的调整变化，实行动态更新调整。二是明晰 职责边界。进一步划清部门之间的职责边界，协调解决环境 保护监管中存在职责交叉、职责重叠、职责真空等有关问题, 促使部门职责履行更加到位。三是完善事中事后监管制度。 强化事中事后监管，通过规范权力制约、加强执法监管、加 大信息公开、强化监督考核、激发市场活力等方面入手，有 序实现从重审批轻监管向重监管轻审批转变，做到放权不卸 责、

14、履职更规范。三、依法引导公众参与，营造良好环保法治环境。努力让“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾 靠法”成为全社会的内在意识和自觉行动，促进公众依法参与 环境保护，是推进环境保护工作的基石。（一）完善公众参与制度保障。一是加强政府信息公开。 以公开为原则，不公开为例外，强化政府环境信息发布制度, 特别是加强环境核查与审批信息、环境监测信息、突发环境 事件信息、环境处罚信息的公开力度，增加信息发布的主动 性、权威性和时效性。对舟山群岛新区而言，不仅要做到实 时发布、预报上上下下最关注的空气质量状况，而且要努力 说清空气质量下降时，污染的主要成因，而不是笼统的外域 输入性污染。推进环保、气象部门与科研机构、高校合作攻 关，强化大气污染因子解释、污染源调查研究，特别是针对 舟山自身产业结构特点，说清夏季臭氧、冬季颗粒物超标的 原因等等。（二）完善企业信息披露制度。完善企业自行监测信息 平台，建立企业环境信息强制披露制度，建立网络巡检和督 办制度。完善企业环境信用等级评价，加强公众、舆论对企 业环境治理的监督，督促企业自觉落实环境保护义务。对舟 山即将上马的绿色石化基地而言，适时公开重大项目污染排 放的相关数值，污染治理设施运维情况和环境监管、监测记