城市更新项目的政企合作模式研究.docx

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1、一、城市更新的内涵概述城市更新主要是根据城市规划和产业布局，通过再开发、改造、拆除重建、整治改善、保护等方式，优化城市空间形态和功能布局，完善基础设施和公共服务设施，推动产业可持续性发展和历史文化保护传承，实现城市产业动能升级、人口合理聚集、环境品质提升、居住幸福感提高等的系统性工程。目前支撑城市更新领域的政策法规主要有国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见（国办发（2023）23号）、2023年新型城镇化和城乡融合发展重点任务的通知（发改规划2023）493号）、住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（建科2023）63号），同时中华人民共和国国民经济

2、和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要明确提出要加快推进城市更新。住建部关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知（建办科函2023）393号，针对城市更新各地方政府较好的经验做好进行总结推广。住房和城乡建设部关于开展2023年城市体检工作的通知（建科（2023）54号），理论上，城市体检成果应是编制城市更新五年规划和年度实施计划，合理确定城市更新年度目标、任务和项目的前提和依据。城市更新涵盖的范围比较广泛，主要涵盖工程类别有：土地一级开发、“三区一村”改造（老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等）、新型智慧城市、新基建、传统基础设施和公共服务设施提升完善、土地成片

3、开发、生态和文化保护、轨道交通场站及沿线TOD模式综合开发、工业园区和产业新城、特色小镇、文旅综合体等。城市更新的主要内容包括上述一种或几种工程类别的组合，包括对这些项目的投资、建设、运营、移交以及片区内相关的招商引资、产业导入和孵化、城市运营等范畴。二、各地城市更新项目的特点结合各地省市层级的“十四五规划”、国土空间规戈h城乡建设规划、城市设计、各类专项规划等相关顶层设计文件，城市更新的领域主要集中在都市圈协同联动效应打造、传统基础设施和市政公用设施的完善与智能化改造、城市双修、以智能化信息平台为核心的智能化城市建设和改造、老旧小区改造与智能化小区建设、历史文化保护与传承、环境治理、海绵城市

4、建设、产城融合及产业升级、保障性安居工程等领域。城市更新规划领域多、范围广，具体操作路径、政策细化措施、规划衔接保障、产业链联动规划等方面存在欠缺，大部分项目是没有财政资金支持的非经营性项目，如何将经营性项目与非经营性项目统筹实施，如何实现项目平衡、区域平衡和总体平衡，如何实现时间和空间的错配，如何通过适度超前的基建投资和产业基础设施投资挖掘以中心城市为核心的都市圈内在价值与核心竞争力，是各地城市更新项目运作成败的关键。各地经过探索和实践，目前具备一定可行性的思路包括不限于土地协议搬迁协议出让、带条件出让、项目一体化开发运营、城市合伙人、设立城市更新基金、财政直接或间接（向地方国企增资）支持、

5、政策性开发性金融以及商业贷款等。三、城市更新项目的政企合作模式建议与思考城市更新涵盖领域较大，范围较广，市场上存量项目的合作模式较多。一般城市更新各子项目可以单独实施，也可以多个子项目打包打捆统筹实施。主要的合作模式如下：一是政府财政资金充裕、没有经营性收入的公益性或者预计可以通过专项债、上级财政转移支付、专项补贴等方式解决资金来源的项目，诸如市政道路改造、公园绿地打造、水系治理、学校、医院等。政府主管部门可以授权地方国有企业通过传统招标方式确定施工主体，社会资本可以在政府专项资金未到位期间通过自身投融资能力确保项目正常推进，可以选择EPC+F、适当降低工程进度款比例等方式。具体边界条件和交易

6、结构可以与政府详细磋商，总体原则不能增加地方政府隐性债务，不做政府垫资项目，避免触碰政策红线，造成合规风险。此类项目的主要逻辑是时间换空间，即在相关的财政资金还有没有到位或者有限的财政资金要用到更多的项目上去的前提下，社会资本为政府平台公司提供一定的资金支持，达到尽快启动项目或者减轻政府资金压力用于更多项目的目的。此类项目一定要在充分分析政府财力、论证整个片区的规划计划可行性的基础上，在项目可持续、收益有预期、风险可把控的基础上，谨慎参与。二是政府财政资金不足、有一定经营性收入的准公益性项目，诸如垃圾处理、污水处理、综合管廊、城市快速路、地铁上盖物业等，该类项目结合项目类型，实施主体可以是政府

7、部门或者授权地方国有企业，社会资本可以协助政府积极申请相关领域的专项债、协助地方国有企业发行债券或ABS产品、打捆打包实施特许经营、引入其他财务投资人、引入高科技或智能化研发应用类合作人、产业运营商、相关行业投资企业、搭建基金或信托等金融产品、引入银行贷款等方式解决部分建设资金来源，同时结合政府财政承受能力、项目收入实现预期、社会经济发展水平等客观因素的情况，将项目包装成PPP、BOT.股权合作+建设运营、投资人+XOD等模式，项目整体上通过预期的使用者付费收入、上级财政补贴资金、专项债、城投债、银行贷款等渠道覆盖总投资并实现合理的投资收益。此类项目进入运营期后积极探索部分子项目通过公募Rei

8、ts,ABS等方式实现提前退出，盘活存量资产，释放财政空间，实现区域内滚动发展。三是政府财政资金不充裕、预计需要通过项目实施后的增量土地收入和财税收入收回投资、实现收益的项目，政府主管部门可以授权地方国有企业作为实施主体，通过ABO+公开招标、ABO+特许经营、投资人+EPC、EPC0等模式，以招标方式选择社会资本作为社会投资人，政府在有限的财政承受能力下，依法合规的通过市场化机制引入社会投资人通过期限错配，将中长期预计可以实现的财税收入纳入项目合作边界内，站在风险共担、利益共享的基本原则下，设置科学合理的绩效考核机制，尽快实现区域内重点产业孵化、优化产业布局和国土空间布局、加快产城人及产学研

9、用融合、基础设施完善和智能化升级改造、国民经济高质量发展，在弥补社会资本投资收益的前提下实现区域内的长期稳定的自我循环和滚动发展。此类项目应该归结为城市片全开发项目。四是城市更新类项目大多符合PPP模式的应用范畴，在政府财政承受空间较大，债务率合理的前提下，可以将部分纯公益性质和有一定收入的子项目打包成整体有一定收益的PPP项目，编制“两评一案”并纳入财政部PPP项目库，社会资本与政府出资代表共同成立项目公司，负责提供项目投资、建设、运营、移交等一体化服务方案。现阶段，面临PPP的大整改、大排查，预计城市更新项目包装成PPP的难度会更大。四、结论项目的合作方案可以根据项目实际情况搭建，须结合项目的投入产出预期、市场供需以及政府财力等方方面面进行调整和修正，可以是上述模式的组合、拆分和灵活运用，也可以进行改进和优化。总体上，社会资本参与各地城市更新项目的基本原则主要包括：一是不增加地方政府隐性债务，二是做大做强各地地方国有企业，三是政企高效深入合作并合理设置风险分担机制，四是以时间撬动空间，资源补偿与资源输出有机结合,五是以需定产与供给创造需求相结合，重在培育城市的内生动力、科技创新赋能、产业升级改造、城乡一体化协同化发展，六是金融资源、自然资源禀赋、财政资源、政策利好、产业导入等方面形成合力，助推各类项目高效推进。