管理制度-财政制度建设中的若干问题分析 精品.doc

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1、当前财政法律制度建设若干问题探析随着我国法治社会的建设和社会主义市场经济的发展，建设法治财政、依法理财的观念逐渐深入人心，推进依法理财是贯彻依法治国方略的具体体现，已经成为全面提高财政管理水平和有效行使财政职能的需要。依法理财首先要有法可依，有良法可依，财政法律法规的制定和完善是推进依法理财的基础。本文试结合我国财政立法的现状，分析当前财政法律制度建设中存在的若干问题，并就这些问题的解决浅谈一些粗浅的看法。一、财政法律制度建设的现状改革开放以来，我国已制定一系列财政、税收、财务、会计方面的法律法规，初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的财政法律法规制度框架。目前，全国人大及其常委会已经制定的

2、有关财政方面的法律及决定有预算法、税收征管法、会计法、政府采购法、注册会计师法、个人所得税法、外商投资企业和外国企业所得税法、企业所得税法等16件;国务院发布的财政行政法规及法规性文件有170多件;财政部单独或与其他部门联合制定的有关财政工作的规章有1000多件;其他财政规范性文件有3000余件;地方人大及其常委会、地方政府制定的地方性财政法规规章有数百件。上述法律法规组成了我国财政法律法规的基本体系，对于规范财政管理、维护财经秩序，保障财政改革的不断深入，促进国民经济的健康发展发挥了重要作用。然而，总体而言，我国财政法律体系还很不健全，总体层次较低，与公共财政相适应的一些基本法律尚未制定，目

3、前正在施行的相当一部分法律法规，还难以很好地满足当前经济发展的要求，另外，财政立法质量不高，财政法律法规规定之间不协调的问题也很突出。二、财政法律制度建设中存在的问题（一）立法滞后，一些基本的财政法律、法规尚未制定。与公共财政政相适应的一些基本法律制度，如财政基本法、税法通则、财政监督法等还没有制定相应的法律，在现有的财政法津法规中不同程度地存在与世贸组织、社会主义市场经济的发展要求和建立公共财政体制的需要不相适应的问题，需要进行修订。具体而言，下列财政法律法规需要制定：1、制定政府采购法实施细则。政府采购法的内容规定的非常原则，没有具体的实施细则，不便于操作。政府采购法将该法实施的具体步骤和

4、办法授权国务院规定，但目前具体的实施细则尚未出台，也没有相应的司法解释，因而给统一执行带来困难，也给监督管理造成难度。2制定税收基本法和税法通则。因为：(1)我国税种比较多，不可能每个税种都制定一部法律，只有首先制定一部税收基本法或税法通则，把我国税收法制原则、税法构成要素、税种设计、税制结构、税收管理体制、纳税人的权益保护、征税机关的基本职责等重大问题规定下来，才能总揽和协调税收法律制度的全局，才能弥补各个税种单行规定的缺欠和漏洞；(2)现在虽然已经有了一部税收征管法，但这是一部以税收程序法为主要内容的法律，需要一部综合性的税收实体法。 3制定国债管理法。其主要原因是：(1)现在我国发行的国

5、债数额规模大，一定要有法律进行规范，把它发行好、管好、用好；(2)现在发行国债的根据是1992年国务院颁布的中华人民共和国国库券条例，效力层次较低，预算法对国债的发行也没有具体明确的规定，发行国债不能带有随意性，应有严格的法律规范；(3)虽然每年全国人大常委会在批准政府报告或预决算的决议中把发行国债的盘子也都包括在其中被批准了，但这种批准只是工作性的法律效力，它不能替代发行国债的原始的法律依据；(4)只有通过制定国债法，对发行国债的原则、规模、结构（种类）、程序、投资使用、项目验收、效果检查、法律责任等作明确的规定，建立国债市场和债券市场管理，才能保障发行国债目的实现。 4制定财政监督法。其主

6、要原因是：(1)我们国家财政监督没有专门的法律，只有1999年12月全国人大常委会制定的关于加强中央预算审查监督的决定，对地方预算的审查监督没有规定；(2)有利于从法律制度上落实“十六大”提出的 “加强对财政收支的监督”的要求；(3)现有的财政监督规定很多，但不系统，效力层次较低。 （二）财政法律法规的制定存在着部门保护主义现象。在我国，财政法律、法规、规章都是由财政部门制定或起草的。虽然财政法律法规及地方政府规章最终要经过人大或政府通过，然而，在实际制定过程中，由于人大、政府大部分领导及法制部门工作人员，对财政业务不很了解，因而，人大、政府的主导作用难以发挥，财政法律法规及地方政府规章的制定

7、客观上主要由财政部门完成。财政部门及其工作人员对财政业务最熟悉了解，在财政法律法规规章制定上有一定的专业优势，但由财政部门制定财政法律法规规章，就有可能形成内部人控制问题。财政部门既是法律法规规章的制定者，又是法律法规规章的执行者，还是法律法规规章的约束对象，集运动员与裁判员的职能于一身，自己管理自己，很容易从自身利益、部门利益、本级政府利益出发，给自己留下寻租的机会和余地。事实上，我们从现有的财政法律法规规章就可以看出部门保护主义的影响。在涉及约束和管理别的部门、单位、人员，在不影响财政部门自身权力和利益的情况下，财政法律法规规章尚能做到客观、公正、科学、合理， 而一旦涉及影响到本部门、本级

8、政府权力和利益时，就显得过于概括、笼统、原则、抽象、模糊、宽泛、软化，对财政部门及其工作人员的权力和利益限制较少，执法人员的自由裁量权很大；对他们违法应承担的法律责任和应受到的惩罚则轻描淡写、一笔带过；法律缺乏可操作性。财政部门及其工作人员即使违反财政法律法规规章，一般也没有什么大的责任和严重的后果，大部分仅限于行政处分，法律法规规章起不到应有的威慑警示作用。（三）财政法律法规之间以及与其他法律法规之间不协调、不一致的问题比较突出。我国的财政法律体系虽然庞大，但经过全国人大及其常委会制定的法律过少，大多数是国务院的行政法规和部门制定的规章和规范性文件，效力层次较低，由于没有一部财政基本法，很多

9、法律、法规都涉及到财政税收问题，不同的法律、法规之间对同一问题的规定有时不一致，给执法造成很大困难，出现了法律对法律的“肢解”。主要表现在：1法律之间的冲突。根据政府采购法第四条的规定，不以招标投标方式而是以其他采购方式采购工程的，应当适用政府采购法的有关规定。而招标投标法第三条第一款规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。根据该款

10、规定，只要使用了国有资金，都必须进行招投标，这是法律的强制性规定，况且这部法律对此又没有例外规定。这样一来，两部法律对于采购工程就有了不同的标准，由于两部法律都是属于同一位阶的，因而造成了在适用法律方面的冲突。2.法律与部门规章之间的冲突。例如，政府采购法第七十七条规定，供应商有法定违法情节的，处以“采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款”，而财政部政府采购货物和服务招标投标管理办法第七十四条对同样的违法行为规定的罚款幅度为“政府采购项目中标金额千分之五以上千分之十以下”。“采购金额”和“政府采购项目中标金额”不是同一个概念，前者的数额要大于后者，因而前者的处罚力度也就大于后者。实际上财政部的

11、规章降低了罚款的幅度。在同一问题上，不同的法律和部门规章之间规定不一致。如对政府采购监督管理部门的规定就存在界定不清的问题，如政府采购法第十三条规定“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。”招标投标法第七条规定“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责的意见的通知（国办发200034号）第三条规定“各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套

12、的线路管道、设备的安装项目和市政工程项目的招标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责。”上述规定，造成在财政性资金建设工程的监管部门界定问题上产生异议和冲突。3财政法律规范与其他部门法律规范之间的冲突问题。第一，财政规章与行政处罚法的冲突。如政府采购行政处罚中的听证程序，是政府采购行政主管部门做出相关行政处罚决定的一个必经程序。然而，政府采购法实施以来，几乎所有的政府采购案件都没有引入行政处罚法所规定的听证程序。20XX年，财政部公布了修改后的财政机关行政处罚听证实施办法，该办法没有将“数种行政处罚合并执行”列入听证程序，也没有将禁止、限制供应商交易活动纳入听证范围。政府采购中的行为处罚，是限

13、制和剥夺供应商参加政府采购活动资格的处罚措施。实践中的政府采购违法案件，一旦供应商的违法事实成立，必须同时被处以三种处罚，这是非常严重的行政处罚。政府采购法第七十七条规定，供应商如果提供虚假材料谋取中标、成交的，所遭遇的行政处罚将是：本次采购合同金额千分之五的罚款，列入不良记录名单，在一年至三年内禁止参加政府采购活动。在这三种行政处罚种类中，罚款是属于财产罚，列入不良记录名单是属于声誉罚，禁止交易是属于行为罚。后二种处罚都是非常严重的处罚，直接影响到供应商的生存和发展。倘若不赋予相对人在行政执法过程中的救济权，则有悖于我国行政处罚法的立法精神。第二，转移支付立法与非财政法律的冲突。如我国现行的

14、非财政类专业法律、法规，特别是农业类、科教文卫类和权益保障类的法律、法规中，确立了相当一部分的财政收支条款，或以税式支出的优惠减免、以特定支出的增长幅度、特定支出的一定比例等方式，不分区域和城乡，对各级政府的预算安排提出强制性的要求。这些法定的收支事项在不同级政府中有不同的地位，未必能成为转移支付计算公式的测算要素，却对地方政府的预算支出形成了约束，从而影响转移支付期待目标的实现，引发财政法律与非财政专业法律实施上的效力冲突。中央与地方政府的预算安排如果强调非财政类专业法律的要求，就会违背转移支付法的制度目的和预算法对预算收支平衡的要求；预算安排如果遵循了预算法或者转移支付法的要求，就会因为财

15、力原因而违背非财政类专业法律的规定。 第三，政府采购法与合同法的衔接方面也存在一些问题。政府采购法第四十三条规定“政府采购合同适用合同法”，即政府采购合同的法律定性是民事合同。既然是民事合同，那么合同的缔结、变更、中止、终止或者解除，只要双方协商一致就是法律所允许的。但是，政府采购法第五十条又规定，政府采购合同的双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。显然，政府采购法在有关政府采购合同的问题上与合同法的衔接是有问题的。（四）财政立法质量不高，影响财政法律、法规的执行和适用。许多财政法律规范过于概括、简约、原则和笼统，弹性较大，缺乏可操作性，有的立法相对滞后或者缺乏前瞻性，有些财政立法过于超前

16、，或者有些立法是生搬硬套，照抄照搬国外立法，而没有很好地考虑我国的具体国情，有些立法对财政管理相对人的合法权益保护不够充分，而比较注重对相对人违法行为的处罚，缺乏引导，有些立法对行使权力主体的职权规定得周到具体，而对其应承担的法律责任则规定较少，缺乏监督。具体表现有：1.预算法的规定原则性太强。多数条款只提出了要求却没有规定操作方法，而且有些规定不尽合理，使其难以实施，最后流于形式。2政府采购法律规范存在一些缺陷。第一，适用范围的规定前后矛盾。政府采购法第二条第一款规定在中华人民共和国境内进行的政府采购适用该法的规定，第四款规定采购的对象包括工程、货物和服务，因而本条应理解为在中国境内采购工程、货物和服务均适用该法的规定。而该法第四条却又规定政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。这意味着以招标投标方式采购工程的不适用该法，以