可行性报告-中国政府人力资源绩效管理实施可行性分析.doc

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1、中国政府人力资源绩效管理实施可行性分析 20世纪后期，政府受到逐渐增多的批评和指责。在西方国家，政府部门被认为由自私、官僚化、职业化以及集团化的官僚所掌管，他们主要关注扩大自身的权力。其结果是官僚机构不断膨胀，其花费在国民生产总值中的比例不断上升，但却赤字连连。更为重要的是，与此同时它的公共管理性和回应性却日渐匮乏。而在中国，行政机关权力的过于强大、腐败、浪费、机构臃肿等弊病都被一一列出。这些导致一个严重后果是公民对政府满意度的下降，甚至是不信任。而在寻求解决政府困境解决之道的过程中，人们把目光投向了不同于政府部门的、充满活力的私营部门。而行政改革的研究和实践人员发现，引入竞争、增强监督、成本

2、收益分析等这些直接解决政府困境的手段，完全可以被纳入到绩效管理系统当中来统一规划。私营部门的绩效管理系统对政府这些困境的解决有着极其重要的促进作用，甚至是有根本解决之功效。 一、私营部门的人力资源绩效管理及其适用条件 绩效管理区别于绩效评估，但却起源于绩效评估。在西方工业领域，罗泊特欧文斯最先于19世纪初将绩效评估引入苏格兰。美国联邦政府则于1842年开始对政府公务员进行绩效评估。绩效有组织绩效和员工个体绩效两个层面。对个人绩效的定义，主要有两种观点，一种把绩效看作为一种结果，另一种则把绩效看作为个体的行为。现在，越来越多的学者认为，绩效应包括行为和结果两个方面，行为是达到绩效结果的条件之一。

3、这一观点在Brumbrach （1988）给绩效下的定义中得到很好的体现，即“绩效指行为和结果。行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施。（行为）不仅仅是结果的工具，行为本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果，并且能与结果分开进行判断”。这一定义告诉我们，当对个体的绩效进行管理时，既要考虑投入（行为），也要考虑产出（结果）；绩效应该包括应该做什么和如何做两个方面，最后体现为一个组织和个人行为的效益和效率。私营部门在具体地实践过程中发展出了一套很完善的绩效管理模式。从绩效计划、计划的实施管理、绩效评估、绩效诊断与反馈到绩效评估结果应用，环环相扣，规划合理。并且把绩效管理提升

4、到了组织战略管理的高度。在绩效管理实施得好的私营部门中，其长远效益和经济效率都得到了很好的提升。在个人层面，绩效管理通过使员工获得肯定、了解发展前途、沟通机会来提高员工的满意度；在组织层面， 它有利于提高组织绩效、实现组织目标以及促进组织资源有效利用；而从管理层面来讲，绩效管理提高了管理水平、管理效率，在指导和监督员工行为过程中融洽了与员工的关系。 私营部门绩效管理的有效推行有其特定的原因所在，可以从两个层面来理解。首先，从私营部门的先天条件来看，绩效管理系统必然在处于激烈的市场竞争环境中的私营部门中产生。由于私有性这一根本属性，在绩效管理实施过程中私营部门具有公共部门无法比拟的先天优势。首先

5、，私营部门有着强烈的竞争意识，这是绩效管理实行的根本动力。在市场竞争中不进则汰。市场经济排斥垄断，私营部门必须想方设法改进自身的管理水平，促进员工和组织整体绩效的提升，从而保证自己利润的增长，推进私营部门的长远发展。其次，私营部门有着明确的顾客意识，这是绩效管理的根本目标。绩效管理是要从根本上提高顾客对私营部门的满意度，从而获得私营部门长久前进的源动力。私营部门对自己的服务对象的范围很清楚，可以在部门内部进行有针对性的绩效管理设计。而且顾客与私营部门两者的关系是平等的，有时私营部门甚至把顾客置于更高的地位。再者，私营部门内部有着相当成熟的工作分析系统，职责明确，这是进行绩效评估的重要基础。绩效

6、评估是绩效管理的核心环节，而绩效评估就要依据每个要评估的岗位的工作指标进行评估。这样，明确的工作范围界定是十分必要；最后，私营部门有着完善的成本收益分析体系，这也是绩效管理的一个重要前提。由于产出的商品性，私营部门的绩效指标很容易通过市场机制反映出来，从而便于进行成本收益分析，很有利于进行绩效管理。 其次，在现代社会中，私营部门的绩效管理超越了传统的绩效评估，成为组织战略管理的一部分。绩效管理中有明确的组织目标，而且这个目标是管理者与员工双方认同的。绩效管理的总体目标是建立一个个人和群体以及组织以持续发展、贡献自己为已任的文化氛围。绩效管理更多的是强调组织的整合过程，整合一个组织、部门、群体和

7、组织内个人的目标，并与人力资源的开发密切联系。它是一个正式的管理过程，而不是人力资源部门的日常行政事务。监督绩效评估的过程，并注重员工的反馈信息。这其实是一个沟通的过程。除了与外界广泛的绩效信息沟通外，组织内部的沟通也是必不可少的，它是实现员工参与、提高参与效果的渠道；拥有一套设计合理、公正而有效的绩效衡量系统。在明确的工作分析基础上，根据一些指标设计方法（如SMART法则），同时考察评价内容的效度、评价结果的信度，并注意评估人员的培训和选择，私营部门的绩效衡量系统由此产生。这是一套考虑周详、操作性很强的、行之有效的体系。 二、解决政府困境的出路 1、政府的特殊性 由于具有自身的特殊属性公共性

8、，与私营部门的上述种种条件相比，政府有着许多实施绩效管理的障碍。 第一，政府垄断。在以往的观念中，由于政府特有的公共性，公共产品只能由政府来生产。政府或是出于社会管理的需要，对公众采取强制措施，如治安管制、市场稽查等；或是出于外部经济考虑，承担那些前期投资大回收周期长的公共服务项目，如道路、桥梁建设；或是由于规模经济的原因，负责那些投资总量巨大、不宜重复建设的公共服务设施，如电讯、邮政等。在提供公共服务的领域里没有与政府相抗衡的力量，因此政府就没有动力来推动自身的建设、提高服务质量和整体绩效以提升公众的满意度。并且由此产生了一个非常严重的问题，即顾客劣势。除非政府部门主动变革，否则顾客很难取得

9、与政府平等的地位。 第二，目标任务的政治性、模糊性。行政机构的目标往往取决于外部因素，比如执政党的政治纲领、利益集团的要求、领导人的变换等等。行政机构领导人自主性较弱。一个具体的政府部门除了上级部门的命令外，就是工作程序所要求的任务。更为重要的是政治部门应该更多地考虑到其产出的效益和对社会环境的影响。“企业领导人盯着底线（即利润），而政府机构领导人盯着上线（即制约因素）”。而私营部门里面的决策者是很少受外部因素的控制的。这就使得政府绩效管理缺乏明确的目标，而仅有的目标也是具有政治性的、较为抽象的、不容易操作的。 第三，产出难以量化。绩效管理的核心是绩效评估，而绩效评估的一个重要前提就是必须将所

10、有的绩效指标量化。而公共部门的产品是非商品性的，不可能像私营部门那样由市场的货币价格来反映其生产的机会成本。并且，由于涉及范围的综合性、涵盖地区的差异性、标准指标的主观片面性等特点，公共部门的绩效指标也难以确定。 第四、关注公平胜于效率。公平与效率是一对永恒的矛盾。很明显，政府所追求的应是每个人的平等，主要是收益的平等。而管理意味着要找到有效的激励手段，把个人的投入与收益联系起来，这就鼓励人们提高绩效，从而保证效率。创造的成果越大，收益也就越大，奖赏就越高，这就是私营部门绩效管理的“公平”。而这与传统的公共部门理念是相违背的。 第五、鼓励浪费。这是由公共部门的财务制度所决定的。国家税款靠强制性

11、预先征收获得，行政收入无需经受市场检验，无需政府自行垫付，行政成本与收入之间的逻辑关系与企业生产正好相反。因此，政府生产缺乏亏损底线那样的硬约束。而且，在盈利的情况下，政府部门不仅不能把利润占为已有，而且还要担心盈利多的情况下，下一年度的预算会因此减少。这就鼓励政府以追求规模、消费扩张作为最大化目标，而非以成本最小化为目标。 2、理论证明 鉴于政府的这些特殊性，要在政府部门推行绩效管理就不能照搬私营部门的作法，需要根据政府部门的特点，创造性地实施绩效管理。 第一，引入竞争，为实施政府绩效管理提供动力。在政府直接为社会提供公共服务的领域里，可以有公对公、公对私等不同的竞争类型。对于一些没有关系重

12、大经济命脉的部门，可以采用内部分割、化整为零的方法，按照地域，重新组合成若干较小规模的服务部门，从而有利于展开竞争。如电讯、电业、铁路等。引入中介组织，承接政府的某些管理职能。如政府的一些日常工作，可以考虑外包。由中介组织间的竞争来取代政府的一家经营，从而节省政府成本。这在为城市生产、流通和居民生活服务的公用领域是完全可以做到的，如供水、供热、供气、排水、污水处理、垃圾处理、公共交通、园林绿化等。可以设置一些相同职能的部门，或不同职能部门设置相同的职能，让不同部门展开竞争，扩大消费者的选择权。通过绩效评估淘汰那些服务质量差的部门。政府间预算竞争是政府竞争的方式之一，在行政管理体制内部重新建立竞

13、争结构，预算分配工作在内部招标的基础上进行可以提高政府效率。 第二，建立政府绩效管理目标体系，明确机构和公务员的职责。必须建立一个完整的政府绩效管理目标体系。由于来自行政机关外部的执政党或者利益集团的要求往往是不稳定的，因此行政机关必须建立一套自己的目标体系。行政机构最基本的目标就是要提高公众的满意度，在这个最高目标的下面，各个不同的行政部门可以设定在不同时期的具体目标，从而使之贯彻到最基层的行政机构和每一位公务员。 第三，设计以结果为导向的评估指标体系。首先必须确定可测量的绩效指标。对不同类型的政府用不同的绩效评估方法。威尔逊在其美国官僚政治中曾深入地分析过这个问题。他把行政机构中工作人员的

14、工作活动或劳动付出行为作为其模型中的“投入”，然后按照这种劳动投入的是否可测量，再加上行政机构产出的是否可测量，将行政机构划分成四种类型，见下表： 至于如何来评估这四类行政机构的工作绩效，威尔逊认为，在生产型组织中，领导者能够观察到工作人员的工作及其成果，因此可以直接根据工作人员的工作效率来判断他们的表现；在程序型组织中，由于工作人员工作的过程可以观察到，但结果观察不到，故领导者一般通过使用多种形式的连续监视方法，比如直接观察、定期统计报告等来保证机构的工作得以顺利进行；在工艺型组织中，领导者虽然可以按照工作人员取得的成果来评判和奖励他们，但由于领导者无法观察到后者是如何取得这种成果的，故法规

15、制度的完善与严格执行就十分必要；在应付型组织中，有效的管理评估几乎是不可能的。根据威尔逊的这个模型，我们就可以根据其付出与产出的可测量性，先将所有行政机构划分其不同的归属类型。接下来，针对每一机构的具体特点，分别制定不同的评估指标。 而这里我们应该以结果为导向，这是由政府的公共性所决定的。因为政府所做的任何事情都应该考虑到最终的效益，而这恰恰是易被忽略的。产出可测量的生产型、工艺型政府是比较容易设定绩效标准的。而对于产出不易测量的程序型政府和应付型政府则应该尽量使之由中介组织来替代。最后，按各自的标准对它们分别进行严格的评估，并给予相应的奖惩。 第四，引入公民参与机制。提升公众的满意度是实施公

16、共部门绩效管理最基本的目标。对公共部门的绩效评判最终还是要看公共服务的对象的主观感觉。公民参与首先就意味着公民可以以顾客的角色对政府绩效提出要求，监督政府机构的财政开支、承诺的兑现、服务质量等。而在对政府绩效评估的几个评估者中，公民的绩效反馈的权重应该是最大的。因为政府绩效评估本身就蕴涵着服务和顾客至上的理念。公民不再仅仅是传统意义上的投票人、纳税人、服务的接受者，而是公共部门管理中不可或缺的组成部分。 当然，私营部门的绩效管理要融入公共部门之中，并非仅靠这几项改革就可完成，还需要其他一系列的措施，如完善的成本收益分析、上级政府部门的授权、公开政府财务收支等等。通过这些措施，我们相信政府部门人力资源的绩效管理必定能够得到有效的推行。 3、经验证明 而事实上，政府部门绩效管理已经在西方发达国家中得到了广泛地实施